ĐỒNG BỘ QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN KHU CÔNG NGHIỆP VÀ KHU ĐÔ THỊ

Quá trình công nghiệp hóa cần gắn chặt và đồng bộ với quá trình đô thị hóa, hướng về con người và lấy chất lượng sống làm mục tiêu phát triển. Quy hoạch khu công nghiệp phải đồng bộ và phù hợp với chiến lược phát triển hệ thống đô thị, có tầm nhìn, đảm bảo sự phát triển bền vững, thông minh, sử dụng có hiệu quả và hợp lý nguồn tài nguyên và nguồn lực đất đai, đảm bảo sự phát triển hài hòa giữa sản xuất và đời sống dân sinh. Đầu tư khu công nghiệp và lựa chọn các ngành công nghiệp phải đồng bộ và phù hợp với tiến trình phát triển đô thị.

1. Đặt vấn đề

Sự phát triển của các khu công nghiệp (KCN) có thể chia thành 05 cấp mô hình bao gồm mô hình sơ khai, chỉ tập trung cho sản xuất, tách biệt với môi trường xung quanh, mô hình sản xuất kết hợp dịch vụ, mô hình khu công nghiệp sinh thái gắn với nền kinh tế tuần hoàn, mô hình khu công nghệ cao gắn sản xuất và nghiên cứu khoa học và mô hình khu đô thị sáng tạo. Ở Việt Nam phần lớn các KCN đang ở cấp độ đầu tiên, một vài địa phương đang phát triển KCN ở cấp độ thứ hai và thứ tư. Tại các KCN đang ở mô hình sơ khai phần lớn các ngành công nghiệp thâm dụng lao động được đầu tư,nhất là các ngành may mặc, gia công điện tử đã tạo ra lực hút dẫn đến sự bùng nổdịch cư xã hội, một lượng lớn lao động rời bỏ khỏi khu vực sản xuất nông nghiệp di chuyển sang khu vực sản xuất công nghiệp, hình thành các khu vực có mật độ dân cư cao, có tính trung tâm hóa, tạo ra nhu cầu dịch vụ như ăn, ở, sinh hoạt, học tập và đi lại, là tiền đề cho sự hình thành đô thị công nghiệp. Yêu cầu về phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội phục vụ sự phát triển của sản xuất đã hình thành nên qui mô và cấu trúc đô thị. Như vậy có thể chắc chắn rằng sự đầu tư và phát triển của các khu công nghiệp sẽ tạo ra và thúc đẩy sự hình thành và phát triển đô thị. Tùy theo qui mô và tốc độ lấp đầy KCN mà tiến trình đô thị hóa sẽ diễn ra nhanh hay chậm, tạo ra những ảnh hưởng nhiều hay ít đối với đời sống của người dân địa phương. Một số đô thị như Biên Hòa, Long Thành, Nhơn Trạch (Đồng Nai), Thuận An, Dĩ An, Thủ Dầu Một ( Bình Dương), Yên Phong, Quế Võ (Bắc Ninh) được hình thành từ khu công nghiệp.

Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này, trong nhiều văn kiện của Đảng cũng như các văn bản qui phạm pháp luật của Nhà nước đã chỉ rõ cần đồng bộ quy hoạch phát triển KCN với quy hoạch kinh tế xã hội của vùng, địa phương, với quy hoạch phát triển đô thị, cần tập trung triển khai xây dựng hạ tầng xã hội cho KCN để đảm bảo đáp ứng nhu cầu của người lao động. Tuy nhiên trong thực tế triển khai vẫn còn nhiều vướng mắc, thiếu nhịp nhàng, còn chồng chéo chức năng nhiệm vụ dẫn đến những áp lực về hạ tầng, về đầu tư, về quản lý cho vùng, địa phương đồng thời chưa tận dụng được hiệu quả “ kép” từ quá trình phát triển khu công nghiệp, quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa.

1. Quá trình đầu tư phát triển các khu công nghiệp :

Quá trình phát triển của các KCNở Việt Nam có thể tạm chia thành 3 giai đoạn :

– Giai đoạn 1991-2000 bao gồm giai đoạn thí điểm (1991-1995) với 12 KCN, khu chế xuất (KCX) có tổng diện tích 2.360 ha được tổ chức thực hiện theo NĐ 192/CP ngày 28.12.1994. Và giai đoạn cho phép triển khai chính thức (1996-2000) với 53 KCN,KCX có tổng diện tích 9.564 ha, thực hiện theo NĐ 36/CP ngày 24.4.1997. Cũng trong giai đoạn này cho phép thí điểm phát triển khu kinh tê (KKT) với 8 KKT cửa khẩu với diện tích 302.000 ha.

– Giai đoạn 2001-2010 phát triển mạnh các KCN, thành lập thêm một số KKT cửa khẩu và triển khai thí điểm mô hình mới là KKT ven biển, thực hiện theo NĐ 29/2008/CP ngày 14.2.2008.

– Giai đoạn 2011 đến nay tiếp tục phát triển và hoàn thiện KCN, KKT theo chiều sâu, thu hút đầu tư có trọng điểm, thí điểm xây dựng KCN sinh thái, được tổ chức thực hiện theo các NĐ 164/2013/CP ngày 12.11.2013, NĐ 114/2015/CP ngày 9.11.2015 và NĐ 82/2018/CP ngày 22.5.2018.Đến2019cả nước có 327 KCN với diện tích 96.000 ha, trong đó có 265 KCN đã đi vào hoạt động với tỷ lệ lấp đầy là 75%, 26 KKT với diện tích 766.000 ha đang hoàn thiện cơ sở hạ tầng và 17 KKT biển có diện tích 840.000 ha trong đó 35.000 đang được đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng.

Cho đến nay chúng ta đã trải qua chặng đường hơn 30 năm đầu tưvà phát triển KCN, KCX, KKT, và đạt được nhiều kết quả to lớn, quan trọng, (1) Đã từng bước hình thành các khu, vùng công nghiệp rộng lớn, đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chuyển đổi không gian phát triển, thúc đẩy liên kết ngành và liên kết vùng, thúc đẩy hoàn thiện hệ thống hạ tầng kết nối, hình thành nhiều khu đô thị mới, tác động mạnh mẽ đến việc chuyển đổi những vùng nông nghiệp lạc hậu thành các đô thị công nghiệp hiện đại, chuyển đổi các khu vực ven biển kém phát triển thành các khu vực đô thị chất lượng cao, khu nghỉ dưỡng cao cấp, hình thành các đô thị hạt nhân cho vùng kinh tế động lực; (2)  Thu hút mạnh mẽ lượng vốn đầu tư xã hội, nâng cao giá trị xuất khẩu, góp phần thúc đẩy mạnh mẽ tăng trưởng kinh tế quốc gia; (3) Thúc đẩy thị trường bất động sản, tăng thu ngân sách và góp phần chuyển dịch kinh tế địa phương; (4) Hệ thống pháp luật từng bước được hoàn thiện nhằm mục tiêu phát triển bền vững, hiệu quả và hướng tới người lao động.

Tuy nhiên, việc phát triển KCNthời gian qua cũng bộc lộ một số hạn chế. (1)Chưa có sự gắn kết quá trình phát triển KCN với quá trình hình thành và phát triển đô thị từ khâu quy hoạch, đầu tư cũng như công tác quản lý; (2) Mô hình KCNthời gian qua chủ yếu phát triển theo mô hình tập trung công nghiệp đơn thuần, tập trung cho không gian sản xuất, lao động, chưa chú trọng hoàn thiện không gian sống, không gian sinh hoạt cho người lao động; (3)Thiếu sự chỉ huy tập trung thống nhất, còn có sự chia cắt, phân tán trong trách nhiệm quản lý, đầu tư giữa các bộ, ngành, địa phương từ loại hình KCN, khu kinh tế, khu chế xuất, khu công nghệ cao cho tới việc đảm bảo đời sống, sinh hoạt cho lực lượng lao động;(4) Tiến độ đầu tư thiếu đồng bộ giữa yêu cầu khai thác KCN và nhu cầu phát triển đô thị.

   III. Một số hệ quả của quá trình đầu tư phát triển khu công nghiệp liên quan đến quá trình đô thị hóa.

      1) Về mặt kinh tế, không tận dụng được yếu tố tạo thị trong quá trình công nghiệp hóa. (*) Việc đầu tư các KCN thường gắn liền với việc đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng, cả bên trong lẫn bên ngoài hàng rào, đây chính là yếu tố tạo thị đầu tiên, góp phần quyết định nên hình thái và cấu trúc của đô thị. Bất cứ một đô thị nào phát triển đều dựa trên nền tảng của việc phát triển cơ sở hạ tầng. Việc khai thác các KCN đều có thời hạn trong khi việc phát triển đô thị là lâu dài, vì vậy khi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng cho KCN phục vụ sản xuất cần tính đến khả năng sử dụng đồng thời và lâu dài cho đô thị. (**)Việc phát triển các KCN dẫn đến việc tập trung dân cư, trước mắt là công nhân khu công nghiệp, sau đó là gia đình của họ, tạo ra một thị trường tiêu thụ. Đây là yếu tố tạo thị thứ hai, định hình cơ cấu kinh tế của chính đô thị có KCN. Các nhu cầu ăn, ở, học tập, chăm sóc sức khỏe, giải trí, đi lại của công nhân và gia đình họ sẽ kích thích sự phát triển của các ngành dịch vụ, thương mại, giáo dục, y tế.. và cả bất động sản, vì vậy việc dự báo sớm nhu cầu này giúp các nhà quản lý chủ động tạo ra chính sách mở đường cho kinh tế đô thị phát triển. (***) Sự tách biệt giữa KCN và khu đô thị làm tăng thêm chi phí vận chuyển, thời gian đi lại, gây vấn nạn ùn tắc giao thông, giảm năng suất lao động, giảm hiệu quả tích tụ của nền kinh tế, là yếu tố tạo thị thứ ba, yếu tố tạo nên sự phồn vinh của đô thị.  Vì vậy ngay trong giai đoạn quy hoạch, đầu tư KCN cần xác định sự phát triển của đô thị tương ứng.

2) Về mặt xã hội, (*) Gây ra áp lực cho chính quyền địa phương trong công tác quản lý và đảm bảo điều kiện sống cho công nhân KCN.Theo kết quả khảo sát gần đây, đại đa số công nhân hoặc thuê nhà ở bên ngoài KCN hoặc ở tại quê, chỉ có một số lượng rất ít được bổ trí ở theo mô hình nhà tập thể, nhà ở xã hội. Đã có hiện tượng cả một làng lân cận KCN trở thành khu ở cho công nhân, biến làng quê nông nghiệp trở thành khu dân cư công nghiệp tự phát, làm biến đổi cấu trúc cảnh quan nông thôn. Phần lớn các khu ở tự phát được đầu tư tối thiểu nhằm giảm giá cho thuê nên rất khó đảm bảo về điều kiện vệ sinh, an toàn, an ninh. Việc ở tự do, phân tán đã gây ra rất nhiều khó khăn về quản lý xã hội cho chính quyền địa phương do tính linh động, tạm thời của lực lượng lao động. Đại dịch COVID-19 đã chỉ rõ sự tồn tại của vấn đề này khi các chủ doanh nghiệp buộc phải thực hiện “3 tại chỗ”, đưa công nhân vào ở ngay trong nhà máy để sản xuất nhằm đảm bảo không làm đứt gẫy chuỗi cung ứng, trong khi chính quyền địa phương gặp rất nhiều khó khăn trong việc truy vết;(**)Đối với người dân địa phương, việc tập trung lực lượng lao động sẽ gây ra các ảnh hưởng liên quan đến chất lượng cuộc sống như dịch vụ y tế, giáo dục và có thể làm thay đổi nếp sống sinh hoạt thường ngày. Các vấn đề như nước thải, rác thải trở nên quá tải, ô nhiễm môi trường thường xuyên xảy ra; (***) Đối với người lao động trong KCN,khả năng tiếp cận các dịch vụ về giáo dục, y tế còn gặp khó khăn phụ thuộc vào khả năng đáp ứng và chính sách của từng địa phương. Một số KCN đã được đầu tư thiết chế văn hóa thể thao, nhưng nhìn chung cơ sở vật chất còn nghèo nàn, mô hình hoạt động thiếu sức hút. Các trường mầm non vừa thiếu vừa hạn chế về cơ sở vật chất và đội ngủ giáo viên, một bộ phận không nhỏ con công nhân được nuôi dậy trong các nhóm trẻ hộ gia đình, một loại hình nuôi dậy trẻ cần sớm thay đổi. Đội ngũ công nhân sử dụng các chợ địa phương hoặc tự phát, khó kiểm soát về chất lượng thực phẩm.Với qui định hiện nay, việc bố trí quỹ đất để xây dựng các khu ở, các công trình xã hội thiết yếu do UNND tỉnh hoặc thành phố quyết định, trong khi số lượng công nhân và thêm gia đình họ đến làm việc tại KCN lại được quyết định từ sản xuất, bởi các chủ doanh nghiệp. Mặt khác tiến độ đầu tư các công trình thiết yếu luôn phụ thuộc vào tiến độ lấp đầy các KCN, trong khi nguồn ngân sách địa phương hạn hẹp, chính sách thu hút nguồn vốn bên ngoài xã hội để đầu tư hạ tầng xã hội KCN gặp rất nhiều khó khăn do sự chồng chéo pháp luật về đầu tư, pháp luật về đầu tư công và pháp luật về KCN.

Dự án khu đô thị mới  Khu nhà ở công nhân, cán bộ, chuyên gia và người có thu nhập thấp xã Bá Hiến (Bình Xuyên, Lập Thạch, Vĩnh Phúc).

1. Một số kiến nghị khắc phục :

Để khắc phục các tồn tại dẫn tới những hệ quả nêu trên, trước hếtcần phải  thay đổi nhận thức về mối quan hệ giữa quá trình công nghiệp hóa và quá trình đô thị hóa. Cần xem các quá trình này có quan hệ mật thiết, biện chứng, trong đó quá trình công nghiệp hóa tạo tiền đề cho việc hình thành và phát triển đô thị, còn quá trình đô thị hóa đem lại hệ thống dịch vụ hỗ trợ quá trình công nghiệp hóa thành công. Thứ hai, nghiên cứu xây dựng các chính sách pháp luật đảm bảo gắn đồng bộ quy hoạch KCN với phát triển đô thị, dịch vụ trong một phương án tổng thể, thống nhất, từ quy hoạch cấp quốc gia đến quy hoạch vùng, địa phương, gắn quy hoạch chuyên ngành sản xuất với điều kiện phát triển kinh tế có tính tới đặc thù địa phương như tài nguyên, đất đai, dân cư, đảm bảo tiến trình đô thị hóa thuận lợi, gắn quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội với quy hoạch chung phát triển hệ thống đô thị. Thứ ba,xây dựng cơ chế, chính sách đủ hấp dẫn để thu hút các nguồn vốn đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật ngoài hàng rào KCN, các công trình hạ tầng kết nối, các công trình nhà ở, thiết chế văn hóa, phúc lợi cho người lao động, các dịch vụ phục vụ KCN. Đồng thời với các chính sách đầu tư bắt buộc nhằm đồng bộ quá trình đầu tư vừa khai thác hiệu quả yếu tố tạo thị của quá trình phát triển KCN vừa đảm bảo đời sống vật chất và tinh thần cho công nhân. Thứ tư, hoàn chỉnh các khái niệm về mô hình đô thị công nghiệp, đô thị sáng tạo nhằm hình thành các tiêu chí, tiêu chuẩn về qui mô, cấu trúc, tỷ lệ sử dụng đất cho khu chức năng, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội để đảm bảo sự phát triển phù hợp giữa khu công nghiệp với đô thị. Thứ năm, hoàn thiện mô hình quản lý nhằm đảm bảo sự hoạt động nhịp nhàng, hiệu quả và toàn diện giữa trách nhiệm quản lý và phát triển sản xuất của Ban quản lý các KCN và trách nhiệm quản lý xã hội của địa phương, trách nhiệm quản lý nhà nước của các Bộ ngành trung ương. Người công nhân KCN phải được quản lý như cư dân đô thị, có trách nhiệm và quyền lợi như người dân đô thị.

Tóm lại, chúng ta đã đạt được những thành quả quan trọng về kinh tế và xã hội sau hơn 30 năm phát triển KCN. Những thành quả này góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy nhiên sự thiếu gắn kết giữa quá trình phát triển các KCN và quá trình phát triển đô thị đã làm hạn chế hiệu quả tích cực đến từ mỗi quá trình phát triển, gây ra áp lực về hạ tầng và quản lý cho chính quyền, ảnh hưởng đến đời sống của công nhân khu công nghiệp cũng như người dân địa phương. Các kiến nghị được đưa ra nhằm đề xuất các giải pháp khắc phục các tồn tại hiện nay để thực hiện thành công Nghị quyết Đại hội lần thứ 13 của Đảng. Đó là “ Tập trung xây dựng đồng bộ và nhân rộng mô hình KKT, KCN, khu đô thị…”, quá trình công nghiệp hóa cần gắn chặt và đồng bộ với quá trình đô thị hóa, hướng về con người và lấy chất lượng sống làm mục tiêu phát triển. Quy hoạch khu công nghiệp phải đồng bộ và phù hợp với chiến lược phát triển hệ thống đô thị, có tầm nhìn, đảm bảo sự phát triển bền vững, thông minh, sử dụng có hiệu quả và hợp lý nguồn tài nguyên và nguồn lực đất đai, đảm bảo sự phát triển hài hòa giữa sản xuất và đời sống dân sinh. Đầu tư khu công nghiệp và lựa chọn các ngành công nghiệp phải đồng bộ và phù hợp với tiến trình phát triển đô thị./.

TS Đặng Việt Dũng

Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam