MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN VÀ GIẢI PHÁP KHẮC PHỤC CHẬM TIẾN ĐỘ THỰC THI LUẬT QUY HOẠCH

Ngày 31/3, tại Nhà Quốc hội, Ủy ban Khoa học – Công nghệ và Môi trường của Quốc hội phối hợp với Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA) tổ chức Hội thảo “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về công tác quy hoạch kể từ khi luật Quy hoạch có hiệu lực thi hành”. Ủy viên Bộ Chính trị, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đã đến dự và phát biểu chỉ đạo Hội thảo.

Ủy viên Bộ Chính trị, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ  phát biểu chỉ đạo tại Hội thảo.

Tham dự Hội thảo còn có Ủy viên Trung ương Đảng, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Đức Hải, Trưởng đoàn giám sát của Quốc hội; Ủy viên Trung ương Đảng, Chủ nhiệm Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội Lê Quang Huy; Ủy viên Trung ương Đảng, Chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa, Giáo dục Nguyễn Đắc Vinh; Chủ tịch Liên hiệp các Hội Khoa học và kỹ thuật Việt Nam (VUSTA) Phan Xuân Dũng cùng đại diện một số Bộ, ngành và một số các nhà khoa  học, chuyên gia; Hội thảo được tổ chức nhằm đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật về công tác quy hoạch kể từ khi Luật quy hoạch có hiệu lực thi hành (2017) để từ đó nhìn nhận những mặt tích cực cần phát huy và những tồn tại cần sửa đổi, khắc phục, đổi mới.

Luật Quy hoạch đã được Quốc hội thông qua ngày 24/11/2017 đã đưa ra nhiều điểm, cách tiếp cận, cách làm, phương pháp mới trong công tác quy hoạch của nước ta.

Với phạm vi, đối tượng quy hoạch rộng tới tất các ngành, lĩnh vực, trải rộng khắp phạm vi cả nước, nhiều ngành, địa phương còn lúng túng trong triển khai thực hiện. Để pháp luật về quy hoạch có thể triển khai được và được thực thi đồng bộ, thống nhất trong cả nước, Quốc hội khóa XV đã ban hành Nghị quyết giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch từ khi có Luật Quy hoạch đến nay”.

Phát biểu chỉ đạo tại Hội thảo, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ hoan nghênh các chuyên gia, nhà khoa học hàng đầu trong lĩnh vực quy hoạch của đất nước đã tham dự Hội thảo về nội dung hết sức quan trọng, phục vụ trực tiếp chuyên đề giám sát tối cao đầu tiên của Quốc hội Khoá XV.

Chủ tịch Quốc hội khẳng định, quy hoạch có vai trò hết sức quan trọng đối với sự phát triển của đất nước nói chung, phát triển kinh tế – xã hội nói riêng. Quy hoạch vừa là tiền đề nhưng đồng thời cũng là động lực cho sự phát triển. Vì vậy, Quy hoạch bao giờ cũng phải có tính dài hơi và phải đi trước một bước. Công tác quy hoạch, quản lý quy hoạch phải luôn luôn được coi là nhiệm vụ hàng đầu trong quản lý nhà nước và phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.

Đô thị & Phát triển trân trọng giới thiệu bài tham luận :  MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN VÀ GIẢI PHÁP KHẮC PHỤC CHẬM TIẾN ĐỘ THỰC THI LUẬT QUY HOẠCH của TS. Đặng Việt Dũng, Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam tại diễn đàn.

Luật Quy hoach được Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2017 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2019 làcăncứ pháp lý để các cấp, ngành lãnh đạo, chỉ đạo toàn diện và thống nhất trong hoạt động quy hoạch. Luật được ban hành khẳng định quyết tâm rất lớn của Quốc hội và Chính phủ trong việc đổi mới, cải cách công tác quy hoạch. Luật Quy hoạch là công cụ quan trọng giúp Nhànước hoạch định, kiến tạo động lực, không gian phát triển, đảm bảo tính kết nối đồng bộ giữa các cấp quy hoạch, đồng bộ giữa chiến lược – quy hoạch – kế hoạch – đầu tư, nhằmkhaitháctối đa tiềm năng lợi thế của đất nước để phát triển. Loại bỏ sự chồng chéo, cản trở đầu tư, các rào cản ra nhập thị trường, bảo đảm sự công khai, minh bạch, công bằng trong huy động, tiếp cận, và phát huy các nguồn lực trong hoạt động phát triển kinh tế. Hơn 3 năm kể từ ngày Luật có hiệu lực và 4 năm kể từ ngày Luật được thông qua, các cấp ngành từ Trung ương đến địa phương đã nỗ lực, quyết tâm rất cao để tập trung triển khai và đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Tuy nhiên đến thời điểm hiện nay chúng ta có thể đánh giá một cách khách quan rằng tiến độ triển khai còn khá chậm (NQ 11 của CP yêu cầu quy hoạch ngành, quy hoạch tỉnh phải hoàn thành trước 31.12.2020), ở hầu hết các cấp quy hoạch mới chỉ hoàn thành phê duyệt nhiệm vụ quy hoạch, phần lớn đang trong quá trình lập, một số đang trình thẩm định, có số rất ít đã trình cấp thẩm quyền phê duyệt và một vài quy hoạch vừa mới được phê duyệt. Sự chậm trễ sẽ làm ảnh hưởng rất lớn đến các hoạt động đầu tư, sản xuất từ đó làm ảnh hưởng đến tốc độ phát triển kinh tế xã hội trên bình diện cả nước cũng như ở các địa phương mà chúng ta chưa có những đánh giá đầy đủ những thiệt hại này.

TS. Đặng Việt Dũng, Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam trình bày tham luận tại Hội thảo

       Điều kiện cần và đủ để thực thi thành công một dự án luật, cụ thể ở đây là Luật Quy hoạch gồm : (1) Đảm bảo đầy đủ hành lang pháp lý để thực thi, (2) Hành lang pháp lý phải rộng rãi, thông thoáng và êm thuận, (3) Đảm bảo đầy đủ lực lượng thực thi có chất lượng bao gồm từ đội ngũ những người quản lý đến tư vấn, thẩm định. (4) Đảm bảo sự sẵn sàng của người dân, sự quyết tâm của các cấp chính quyền và cuối cùng (5) Đảm bảo nguồn kinh phí thực hiện. Xem xét vào 5 điều kiện cần và đủ nói trên chúng ta có thể thấy hầu hết các điều kiện đều không được thỏa mãn, và đây chính là nguyên nhân chủ yếu, nguyên nhân chủ quan dẫn đến tiến độ thực thi Luật Quy hoạch trong thời gian qua hết sức chậm chạp.

1. Chưa đảm bảo đầy đủ và kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật để thực thi: Nghị quyết số 11/NQ- CP ban hành ngày 5.2.2018, tức là chỉ 03 tháng sau khi Luật Quy hoạch được thông qua, yêu cầu các Bộ, Ban ngành phải sớm hoàn tất trong năm 2018 các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, xây dựng và trình các dự án Luật sửa đổi bổ sung đảm bảo với sự đồng bộ với Luật Quy hoạch, xây dựng các quy định chuyển tiếp như danh mục quy hoạch được tích hợp. Tuy nhiên, các văn bản đều chậm được ban hành. Một vài ví dụ để tham khảo: Chính phủ yêu cầu hoàn thành xây dựng Nghị định hướng dẫn Luật trước tháng 2.2018, nhưng đến tháng 5.2019, Nghị định 37/NĐ-CP mới được ban hành ( chậm 15 tháng), hay yêu cầu ban hành hướng dẫn định mức kinh tế – kỹ thuật lập, thẩm định,công bố và điều chỉnh quy hoạch trong tháng 3.2018, nhưng đến tháng 5.2019, thông tư 08/TT-BKHĐT mới được ban hành ( chậm 14 tháng), danh mục quy hoạch được tích hợp trong tháng 4.2018, nhưng đến tháng 12.2019, NQ 110 mới được ban hành (chậm 20 tháng). Và cho đến năm 2021 vẫn còn nhiều chồng chéo vướng mắc giữa các Luật vì vậy trong NQ số 119/NQ-CP Thủ tướng vẫn tiếp tục yêu cầu phải sửa đổi với thời hạn hoàn thành trong tháng 10.2021. Sự chậm trễ này kéo theo việc phê duyệt nhiệm vụ của các cấp quy hoạch phải sang cuối năm 2019, đầu năm 2020, không khớp được với mong muốn là xây dựng quy hoạch theo cùng với quá trình xây dưng văn kiện Đại hội Đảng và chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế của tỉnh, của đất nước. Sự chậm ban hành các văn bản pháp luật có nguyên nhân là Luật Quy hoạch lần đầu tiên được thực hiện ở Việt Nam, có nhiều quy định mới cả về nội dung và phương pháp dẫn đến phải điều chỉnh nhiều pháp luật liên quan. Còn có nhiều cách hiểu khác nhau về phương pháp tích hợp trong xây dựng quy hoạch, tư duy lập quy hoạch theo phương pháp tích hợp chậm được đổi mới.

Để khắc phục việc chậm tiến độ ban hành các văn bản pháp luật phục vụ thi hành Luật, đẩy nhanh tiến độ triển khai, ngày 16.8.2019, UBTVQH đã có NQ số 751 cho phép các quy hoạch được lập song song, quy hoạch nào xong trước thì phê duyệt trước, nếu có mâu thuẫn thì quy hoạch thấp hơn phải điều chỉnh theo quy hoạch cao hơn. Tinh thần của NQ là nhằm tạo cơ hội giúp cho các chủ thể tham gia các quy hoạch khác nhau có thể tham vấn qua lại, trao đổi thông tin để tăng hiệu quả của mỗi quy hoạch; giảm thời gian chờ đợi, trì hoãn bởi các quy hoạch liên quan khác, góp phần đảm bảo thực hiện liên tục các mục tiêu, giải pháp phát triển các ngành, lĩnh vực khác nhau;

Theo quy định thì, một trong 8 nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch cần tuân thủ là phải đảm bảo tính liên tục, kế thừa, ổn định, thứ bậc trong hệ thống quy hoạch ( khoản 3, điều 4 – LQH), quy hoạch cấp thấp hơn phải phù hợp với quy hoạch cấp cao hơn, quy hoạch cấp cao hơn là cơ sở ( điều 6 – LQH), là một trong 3 căn cứ bắt buộc ( điều 20 – LQH) để xây dựng quy hoạch cấp thấp hơn.   Hiện chúng ta chưa có quy hoạch tổng thể cấp quốc gia, chỉ có được 02 QH ngành (ngành GTVT và TNMT), 01/07 QH vùng (vùng ĐBSCL) và 01/63 QH tỉnh (tỉnh Bắc Giang)được phê duyệt, một con số rất ít ỏi. Để có căn cứ, cơ sở lập quy hoạch tỉnh, các địa phương chủ yếu căn cứ vào quy hoạch thời kỳ trước ( đã hết hiệu lực), chiến lược phát triển kinh tế xã hội, nghị quyết Đại hội Đảng bộ của địa phương mình nên việc đảm bảo theo yêu cầu của quy hoạch ( điều 21- LQH) về tính liên kết, tính đồng bộ, tính hệ thống trong vùng, ngành là rất khó khăn, rủi ro rất cao. Hiện tượng vừa chạy vừa xếp hàng của các địa phương đã tạo ra tâm lý lo lắng về tính pháp lý của căn cứ lập quy hoạch, những hệ lụy nếu đồ án quy hoạch tỉnh không phù hợp với quốc gia. Sự thiếu đồng bộ này còn dẫn đến phát sinh các thủ tục hành chính, xin ý kiến nhiều lần, nhiều vòng, chờ đợi mất rất nhiều thời gian. Nếu một tỉnh phải sửa thì không đáng lo ngại, nếu nhiều tỉnh hoặc cả vùng kinh tế phải sửa thì công sức vốn liếng xã hội đổ vào không hề nhỏ. Chưa kể sau khi quy hoạch đã được phê duyệt chúng ta đã phải công khai đến dân, phải triển khai nhiều dự án đầu tư thì sự tổn thất về uy tín và kinh tế là rất lớn mà chưa được quy định cơ quan chịu trách nhiệm.

2. Sự gồ ghề trong hành lang pháp lý, sự chồng chéo bất cập giữa các văn bản quy phạm pháp luật: Các vướng mắc do sự chồng chéo giữa các văn bản pháp luật khá nhiều, tuy nhiên do thời gian có hạn chúng tôi chỉ nêu một vài vướng mắc liên quan đến các Luật.

Trước hết, là Luật Quy hoạch. Điều 5 LQH quy định hệ thống quy hoạch quốc gia gồm 5 cấp quy hoạch, quốc gia, vùng, tỉnh, đơn vị hành chính đặc biệt và quy hoạch đô thị và nông thôn. Trong hướng dẫn thực hiện quy hoạch chỉ tập trung hướng dẫn đối với các cấp quy hoạch quốc gia, vùng, tỉnh, quy hoạch đô thị và nông thôn phải tuân thủ luật quy hoạch đô thị và luật xây dựng.

Liên quan đển sự chồng chéo giữa Luật Quy hoạch, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng : + Khoản 3, điều 29 luật sửa đổi bổ sung một số điều của 37 luật liên quan đến quy hoạch quy định “ Sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 1 Điều 18 như sau:“a) Quy hoạch chung được lập cho thành phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn và đô thị mới.Quy hoạch chung thành phố trực thuộc trung ương cụ thể hóa quy hoạch tỉnh được lập ở thành phố trực thuộc trung ương về tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở cho thành phố trực thuộc trung ương;” Quy định này được hiểu là quy hoach chung phải đi sau quy hoạch tỉnh. Hiện các thành phố trực thuộc trung ương đều tiến hành lập song song 02 quy hoạch, quy hoạch chung theo Luật Quy hoạch đô thị, quy hoạch tỉnh theo Luật Quy hoạch, thậm chí ở Đà Nẵng đã được Thủ tướng CP phê duyệt quy hoạch chung vào năm 2021. Trên thực tế các quy hoạch này có nhiều nội dung trùng nhau nên gây ra sự lúng túng trong cách triển khai.

+ Về thời kỳ quy hoạch được quy định khác nhau: Luật Quy hoạch quy định thời kỳ quy hoạch là 10 năm, tầm nhìn là từ 30 đến 50 năm đối với quy hoạch quốc gia, 20 đến 30 năm đối với quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh ( khoản 2 điều 8). Luật Xây dựng quy định thời kỳ quy hoạch là 20 đến 25 năm, tầm nhìn đến 50 năm đối với xây dựng quy hoạch vùng (mục e khoản 2 điều 23).

Thứ hai, Luật Quy hoạch, Nghị định hướng dẫn Luật Quy hoạch chưa có phương pháp tích hợp các hợp phần trong quy hoạch tổng thể quốc gia: thứ tự đưa các hợp phần vào quy hoạch, hợp phần nào có trước, hợp phần nào đưa vào sau, khu vực cần hạn chế phát triển,… làm cơ sở xây dựng tiến độ lập các hợp phần, đảm bảo tính tiếp cận tổng thể từ trên xuống, tính liên ngành, liên lãnh thổ để tránh phải điều chỉnh các hợp phần nhiều lần.Việc tích hợp nội dung trong quy hoạch tỉnh chưa có hướng dẫn cụ thể về nội dung tích, hợp bản đồ tích hợp, cơ sở dữ liệu khi tích hợp. Quy hoạch thì yêu cầu tích hợp, nhưng Luật Quy hoạch vẫn chưa tích hợp được đầy đủ các luật liên quan đến quy hoạch.

Thứ 3, Kinh phí dùng cho quy hoạch gồm lập, thẩm định, phê duyệt được lấy từ vốn đầu tư công làm hạn chế sự huy động nguồn vốn từ tư nhân, kể cả vốn nước ngoài, trong điều kiện nguồn vốn đầu tư công còn rất hạn chế.

3. Ngoài những nội dung đã nêu trên các vấn đề như lựa chọn tư vấn trong bối cảnh lần đầu tiên loại hình quy hoạch mới được triển khai, cách thức huy động tư vấn nước ngoài, lực lượng tư vấn để có thể đáp ứng cùng một lúc triển khai đồng loạt các quy hoạch quốc gia, quy hoạch ngành, quy hoạch tỉnh theo đúng tiến độ đề ra là một thách thức rất lớn cho công tác lựa chọn tư vấn đảm bảo chất lượng, đặc biệt trong điều kiện tiến độ thúc bách. Bên cạnh đó, phương pháp quy hoạch này đã thay đổi cả về phương pháp, nội dung, hình thức tổ chức ( chẳng hạn phương pháp lấy ý kiến người dân) đòi hỏi đội ngũ những người thực hiện nhiệm vụ trong cơ quan được giao nhiệm vụ lập, thẩm định, phê duyệt phải được đào tạo cơ bản, có chuyên môn và khả năng tổng hợp. Hiện chưa có khảo sát đầy đủ về số lượng các chuyên gia đủ năng lực, tiêu chuẩn thực hiện nhiệm vụ tư vấn, nhưng chắc chắn số lượng chuyên gia am hiểu lĩnh vực quy hoạch mới này rất hạn chế. Việc lấy ý kiến của các tổ chức cá nhân còn rất thủ công, kéo dài thời gian và khó đạt được hiệu quả do thiếu các quy định về nội dung, cách thức phản hồi trao đổi thông tin, khuyến khích nâng cao trách nhiệm của người cung cấp ý kiến.

Để có thể thực hiện quyết tâm của Chính phủ, triển khai tốt Luật Quy hoạch đã được Quốc hội khóa XIV thông qua, chúng tôi xin đề xuất một số nội dung sau:

1. Đối với quy hoạch tỉnh để giúp các địa phương có căn cứ, cơ sở xây dựng quy hoạch của địa phương mình (1) cần khẩn trương hình thành một bộ khung phát triển theo nguyên tắc quy hoạch có tầng bậc càng cao thì tính định hướng càng lớn, quy hoạch tổng thể quốc gia là định hướng lớn, là Khung quy hoạch bao gồm quan điểm, mục tiêu phát triển tổng thể và các dự án quốc gia, không phải là một bản tổng hợp của các bản quy hoạch cấp thấp hơn, đây làhướng quy hoạch từ trên xuống, (2) cần khẩn trương hoàn thiện hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về quy hoạch và xem đây là một căn cứ, cơ sở cho phép các địa phương sử dụng khi xây dựng quy hoạch tỉnh. (3) Bổ sung quy đinh cho phép sử dụng các văn bản chỉ đạo của các cấp ủy Đảng như NQ Đại hội Đảng …làm căn cứ để xây dựng quy hoạch, đảm bảo tính kế thừa, quy hoạch từ dưới lên.
2.   Vướng mắc tồn tại trong các văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều vì vậy cần tổ chức rà soát khối lượng còn lại trong công tác xây dựng văn bản pháp luật, chỉ rõ các Luật, Nghị định, Thông tư, hướng dẫn cần phải sửa chữa, bãi bỏ, quy định rõ thời gian thẩm định, cho ý kiến đối với từng ngành, lĩnh vực nhằm hình thành hành lang pháp lý thông thoáng, êm thuận để thực thi công tác quy hoạch. Hôm nay do điều kiện về thời gian chúng tôi không thể trình bày đầy đủ tại hội thảo này và rất mong có cơ hội được tham gia nghiên cứu và thảo luận sâu hơn.
3. Tổ chức rà soát khối lượng còn lại trong công tác quy hoạch ở tất cả các cấp độ, quy hoạch nào buộc phải hoàn thành thì tập trung xây dựng kế hoạch cụ thể cho từng ngành, địa phương thực hiện. Điều chỉnh lại điều 59 LQH về điều khoản chuyển tiếp để có thể sử dụng các quy hoạch đã phê duyệt đến hết thời kỳ quy hoạch. Kiểm tra đánh giá lại số lượng chất lượng các đơn vị, cá nhân tư vấn đang tham gia công tác thực hiện quy hoạch, nhất là quy hoạch tỉnh đảm bảo khả năng hoàn thành các đồ án đúng tiến độ. Rà soát điều chỉnh lại điều 4, Nghị định 37 quy định về điều kiện năng lực của đơn vị tư vấn lập quy hoạch, kể cả việc cho phép tư vấn nước ngoài được tham gia lập quy hoạch.
4. Thay đổi phương thức lấy ý kiến về quy hoạch theo hướng quy định rõ nội dung, đối tượng, tỷ lệ % đồng thuận, thời gian lấy ý kiến cho từng cấp độ quy hoạch. Áp dụng công nghệ thông tin để tương tác trực truyến với cơ quan và cá nhân người lấy ý kiến, đảm bảo được thông tin hai chiều, đa chiều, khuyến khích người dân tham gia ý kiến bằng vật chất. Điều chỉnh nội dung của điều 19 Luật Quy hoạch và các điều 30,31,32 Nghị định 37.

TS. Đặng Việt Dũng

 Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam