Thiếu cơ chế để người dân tham gia quy hoạch và quản lý đô thị

Chưa bao giờ các vấn đề quy hoạch và quản lý đô thị ở Việt Nam lại “nóng” với nhiều bất cập cần được nhìn nhận và giải quyết như những năm trở lại đây. Câu chuyện thời sự về những bất đồng giữa cộng đồng dân cư và chính quyền xung quanh việc lấy đất cho các dự án, hay việc “giành lại vỉa hè” vừa qua là những ví dụ điển hình để mở rộng cái nhìn về vấn đề quy hoạch và quản lý đô thị. Nó cho thấy, để quy hoạch và quản lý đô thị tốt, ngay từ đầu cần có sự tham gia của nhiều bên: chính quyền, hệ thống chuyên gia, các nhà đầu tư, các đơn vị tư vấn và cộng đồng người dân.

Cách tiếp cận tham dự
Thông thường, rất khó để cân đối lợi ích của các bên khi họ có những mối quan tâm và lợi ích riêng rất khác nhau, đôi khi trái ngược, và ngay trong nội bộ mỗi bên cũng đã gồm nhiều thành phần. Giữa vô số khác biệt đó, chính quyền có vai trò quan trọng và phù hợp nhất để mời các bên nói trên cùng nhau bàn thảo, tham vấn, lập các đề xuất, ra quyết định và cam kết cùng thực thi quy hoạch (riêng khâu ra quyết định thì vai trò của chính quyền là lớn nhất).
Tuy nhiên, nhiều quốc gia trong đó có Việt Nam vẫn chưa có cơ chế, chính sách và quy định để khuyến khích hoặc luật hóa cách tiếp cận kiểu “tham dự” (participatory) này. Ở Singapore, chính quyền cũng nhận thức được cách tiếp cận này là cần thiết, tuy nhiên việc áp dụng còn chưa sâu, chủ yếu dừng lại ở khâu điều tra khảo sát người dân nên mức độ và phạm vi tham gia của người dân vào quy hoạch vẫn rất hạn chế. Ở ta còn hạn chế hơn nữa, nhiều dự án quy hoạch không có điều tra khảo sát sâu rộng. Sau khi đưa ra các phương án quy hoạch thì có trưng cầu ý dân nhưng mang tính hình thức, thiếu minh bạch. Nhiều người dân nhiệt tình góp ý, phản hồi nhưng đơn vị chủ quản thường không phân loại, thống kê, công khai và cân nhắc tới những ý kiến đó.
Tiếng nói của các chuyên gia cũng thường bị “lờ đi” hoặc “nghe lấy lệ”. Họ đóng góp nhiều ý tưởng hoặc phản biện ở các hội thảo chuyên môn cũng như trên các kênh truyền thông đại chúng nhưng không đủ sức tác động vào quá trình lập và thực thi các quy hoạch. Đại đa phần người quyết định quy hoạch không có chuyên môn quy hoạch, còn người có chuyên môn lại không có quyền quyết định, dù chỉ ở mức đóng góp một lá phiếu.
Ngay cả trong các dự án quy hoạch đô thị có tư duy tương đối cấp tiến – tạo điều kiện cho nhiều thành phần khác nhau cất tiếng nói – thì cuối cùng những ý kiến đó cũng lại “rơi rụng” dần, và rốt cuộc chỉ còn một nhóm nhỏ chính trị gia quyết định. Và trên thực tế, người ra quyết định chịu nhiều “tác động”, một số trong đó có sự liên kết ngầm với nhóm các nhà đầu tư hoặc tư vấn để hưởng lợi. Thực tế này xảy ra ở nhiều nước trên thế giới.
Hậu quả của sự thiếu tham gia và đồng thuận đa bên cũng như việc thao túng của các nhóm lợi ích là chúng ta không thể có quy hoạch tốt, hoặc có nhưng sau đó đều bị bóp méo. Ví dụ như khu Giảng Võ ở Hà Nội, người dân rất trông đợi sẽ có nhiều không gian mở và xanh sau khi giải tỏa đất. Nhưng đề xuất được công bố lại là những khối chung cư cao 50 tầng mật độ cao, gây thêm áp lực cho hạ tầng vốn đã quá tải. Hay khu Linh Đàm vốn được quy hoạch bài bản và tương đối hoàn chỉnh với các khu nhà ở, hạ tầng xã hội, không gian xanh, vv…nhưng nay đã “bị” chuyển đổi chức năng và “biến dạng”, với mật độ xây dựng cao tới mức các khối nhà cao tầng chen chúc san sát nhau, quây lại thành một cái giếng khổng lồ, không đảm bảo chiếu sáng, thông gió và những điều kiện sống khác. Xây cất càng nhiều với mật độ càng cao thì càng làm cơ sở hạ tầng quá tải và gây ra nhiều hệ lụy về giao thông, khí thải, rác thải, năng lượng, cũng như các vấn đề xã hội khác.

Phần cứng, phần mềm và phần “tâm”
Chúng ta đang tái cấu trúc lại nhiều thành phố trong cả nước, liên tục nâng cấp cơ sở hạ tầng, cải tạo các khu cũ và đô thị hóa các khu vực ven đô. Đây đều là những yếu tố thuộc về “phần cứng” (hardware). Tuy nhiên, đô thị còn có “phần mềm” (software) song hành và tương tác với phần cứng, đó là nhiều nhóm xã hội với đặc điểm sinh kế, địa vị xã hội, văn hóa và lối sống khác nhau.
Thông thường khi làm quy hoạch, phần mềm thường phức tạp, tinh tế, nhạy cảm, khó khảo sát đánh giá hơn và vì thế cũng ít được quan tâm hơn phần cứng “vô hồn” và dễ đong đếm. Nếu không quy hoạch hợp lý thì phần mềm và phần cứng sẽ “cọc cạch”, không “tương sinh” mà “tương khắc” với nhau. Ví dụ khi chúng ta di dời người dân trong khu phố cổ Hà Nội ra các khu tái định cư ở ngoại vi, thoạt nhìn dưới góc độ “phần cứng” thì chúng ta sẽ tưởng người dân vui mừng vì được “đổi đời” với không gian sống thoáng đãng, tiện nghi và “văn minh” hơn. Nhưng trên thực tế, nhiều người không muốn di dời vì khó thích nghi với môi trường sống mới. Họ đã quá quen bám đường, bám chợ với không gian văn hóa-xã hội truyền thống, đi là mất xóm giềng bạn bè, mất chợ mất chùa, và nguy hiểm nhất là…mất kế sinh nhai. Vì thế mới có cảnh, các khu tái định cư ven đô nhanh chóng biến thành một kiểu “làng phố theo chiều đứng”, với cô bán phở tầng 7, bác cắt tóc tầng 3, vv. Nói cách khác, phần cứng mới không phù hợp và không đủ hấp dẫn để đánh đổi lấy phần mềm cũ.
Tương tự, trong quản lý đô thị, không thể chỉ dùng tư duy máy móc, duy ý chí và không xét tới phần mềm để lập sách và hành xử. Câu chuyện “giành lại vỉa hè” hiện nay là một thí dụ. Vỉa hè có chức năng chính là không gian giao thông cho người đi bộ (phần cứng) nên đúng là cần thông thoáng. Tuy nhiên ở Việt Nam và nhiều nước khác, vỉa hè còn mang chức năng phụ không nhỏ thuộc về phần mềm: các chức năng kinh tế (phi chính thức của tiểu thương, hàng rong), văn hóa (như cà phê vỉa hè) và xã hội (nơi giao lưu chòm xóm, bạn bè). Vỉa hè tuy là một không gian hẹp nhưng chứa đựng biết bao thân phận con người. Dẹp phần lấn chiếm của khách sạn, cửa hàng mặt tiền có lẽ chỉ làm họ bớt giàu có. Nhưng dẹp bỏ những người sống bám vỉa hè có thể làm nhiều gia cảnh thêm khốn khó và nhiều đứa trẻ mất cơ hội đến trường hay thêm manh áo mới. Kế nữa, dưới góc độ văn hóa, vỉa hè lộn xộn với tràn ngập các hoạt động sống sẽ hấp dẫn khách du lịch hay tạo nhiều cảm hứng cho các nghệ sĩ hơn nhiều so với một con phố mà vỉa hè trống trơn và sạch tinh không một cọng rác (như trường hợp so sánh vỉa hè Paris hay Rome với Singapore). Do vậy, quản lý đô thị cần phải linh hoạt, tính toán và cân đối nhiều khía cạnh của cuộc sống.
Phần cuối cùng và ít được nhắc tới là phần “tâm” (heartware) – lương tâm, chữ “nhân”, sự thấu cảm (empathy) và vị tha – trong quy hoạch và quản lý đô thị. Ai không khỏi xót xa khi thấy cảnh lực lượng chức năng đi dẹp hàng rong vỉa hè, truy đuổi và tịch thu phương tiện sinh kế? Ai không đau đáu với các vấn đề người vô gia cư, nhà ổ chuột, chợ người lao động vv…trong đô thị? Nhìn chung, quy hoạch và quản lý đô thị ở ta yếu cả về “tâm” (chính là heartware) lẫn về “tầm” (tầm nhìn, tư duy, kiến thức chuyên môn, kinh nghiệm…). Nhưng nếu cầu thị và lắng nghe tiếng nói của các chuyên gia và người dân thì các nhà quản lý sẽ nâng cao cả “tầm” trong chuyên môn lẫn “tâm” trong nhìn nhận các vấn đề xã hội, từ đó thấu hiểu hơn nhu cầu, tâm tư và nguyện vọng của người dân để từ đó có giải pháp phù hợp và nhân văn hơn.
Xin đơn cử một thí dụ về ứng xử của chính quyền ở một thành phố ở Mỹ. Tại đây có hiện tượng các bức tường trên phố bị vẽ graffiti bậy. Trước tình huống đó, lúc đầu chính quyền chọn cách cấm, siết chặt kiểm soát và phạt nặng, nhưng không hiệu quả, vì cứ sơn lại thì đêm nào đó lại có kẻ vẽ trộm tiếp. Sau đó thành phố đã cân nhắc và chọn cách ứng xử khác hẳn. Họ tìm gặp được thủ lĩnh nhóm, tìm hiểu tâm tư và lý do, và phát hiện ra đây là một nhóm thanh thiếu niên rất có tài mỹ thuật và khát khao thể hiện bản thân (self-expression), bản tính của tuổi trẻ. Cuối cùng chính quyền đã cầu thị, mời họ khởi xướng và tham gia vào một vài dự án nghệ thuật cộng đồng, chỉnh trang đô thị và họ vui vẻ nhận lời với thái độ tự hào. Đó là một cách ứng xử trong quản lý đô thị rất thông minh, linh hoạt, đáng để học tập. Câu chuyện này gây liên tưởng tới cách chúng ta ứng xử chống đua xe máy xưa nay. Thay vì truy bắt, giăng bẫy gây tai nạn khiến họ khiếp sợ nhưng cũng thách thức “máu anh hùng”, ta nên xây trường đua để các tài năng điều khiển xe trẻ phát triển như ở nhiều nước đã làm.
Để tận dụng tối đa nguồn lực và “tai mắt” từ người dân, nhiều thành phố tiên tiến trên thế giới đang áp dụng cơ chế phát huy nguồn lực cộng đồng (crowd sourcing), tức là xây dựng một nền tảng (platform) công nghệ để thu thập thông tin phản ánh từ người dân về tình trạng đô thị ở nơi họ sinh sống hoặc đi qua. Sau đó họ làm các chiến dịch quảng bá, khuyến khích người dân tải một ứng dụng chuyên dụng (miễn phí) về điện thoại hoặc máy tính của mình. Khi thấy bất cứ vấn đề gì (hạ tầng hỏng hóc, không gian công cộng bị chiếm dụng, có cãi vã ẩu đả…) thì người sử dụng có thể quay clip, chụp hình, viết phản ánh và gửi về ngay theo các kênh đã được phân loại sẵn trong app. Chính quyền thành phố có bộ phận chuyên trách xử lý thông tin ngay lập tức theo thời gian thực (real-time), rồi chuyển về các phòng chức năng để có biện pháp khắc phục xử lý. Hiện nay ở Việt nam, chúng ta đang rất nỗ lực để bắt kịp các xu hướng mới về ứng dụng công nghệ thông tin trong quy hoạch và quản lý đô thị, điển hình như TP HCM với tầm nhìn hướng tới “đô thị thông minh” (smart city). Tuy nhiên hiện nay chúng ta chủ yếu chỉ dừng ở việc xây dựng đường dây nóng, hình thức sơ khai và hạn chế nhất của crowd sourcing để thu thập phản ánh và góp ý của người dân.

Kinh nghiệm quốc tế
Chúng ta nên tham khảo cách làm quy hoạch và quản lý đô thị của một số thành phố đã được trao Giải thưởng Đô thị Thế giới Lý Quang Diệu (Lee Kuan Yew World City Prize), giải thưởng về đô thị uy tín nhất của Singapore được trao hai năm một lần cho một đô thị trên thế giới có thành tích đổi mới vượt bậc. Thí dụ, năm 2014, giải được trao cho Tô Châu, một thành phố tương đối tương đồng với Việt Nam về văn hóa-xã hội. Tô Châu đã rất thành công trong việc đảm bảo cân bằng mâu thuẫn giữa tăng trưởng kinh tế nhanh chóng với nhu cầu bảo vệ di sản, giữa đối phó với một lượng lớn lao động nhập cư với duy trì ổn định xã hội. Bí quyết của Tô Châu là đã học tập kinh nghiệm và nhận giúp đỡ từ Singapore trong những năm 1990 ngay từ khi lập quy hoạch tổng thể khu công nghiệp đầu tiên và trung tâm thành phố. Thứ nhất, Tô Châu chuyển dịch kinh tế thành công từ nông nghiệp và sản xuất công nghiệp giá trị thấp sang kinh tế dựa vào dịch vụ và sáng tạo giá trị cao. Thành phố nâng cấp cơ sở hạ tầng, tạo cơ chế đầu tư hấp dẫn, quảng bá quốc tế để thu hút doanh nghiệp toàn cầu tới, lập ra Khu Công Nghiệp Tô Châu và Khu Thương Mại Trung Tâm Kim Kê Hồ (Jinji Lake). Khi thành phố phát triển lên, họ tiếp tục đầu tư vào cơ sở hạ tầng như xây dựng hệ thống xe điện ngầm mới cho thành phố cũng như kết nối khu công nghiệp với trung tâm thành phố và các khu vực phát triển khác. Thứ hai, Tô Châu nhận thức được tầm quan trọng của việc bảo tồn văn hóa nên một mặt, thành phố chuyển áp lực phát triển vào khu thương mại hỗn hợp trung tâm, một mặt tiếp tục đầu tư gìn giữ các di sản văn hóa lịch sử. Những khu vực di tích được UNESCO công nhận như khu lịch sử Bình Giang (Pingjiang) đã được bảo tồn các giá trị lịch sử song vẫn phát triển dưới dạng một khu dân cư hấp dẫn cho các cư dân sinh sống. Trong thực thi quy hoạch và quản lý đô thị, Tô Châu được đánh giá cao trong việc nỗ lực cản thiện môi trường sống có lồng ghép các chính sách xã hội tốt để đảm bảo quyền lợi của những người dân bị di dời giải tỏa. Một thí dụ điển hình là khi xây dựng dự án Khu thắng cảnh Thạch Hồ, thành phố phải di dời những hộ nông dân chăn nuôi lợn ra khỏi khu vực hồ sinh thái vì hoạt động này gây ô nhiễm hồ nghiêm trọng. Những người nông dân được di dời, tái định cư trong khoảng thời gian vỏn vẹn bốn tháng với chính sách hấp dẫn “đổi 1 lấy 3”, tức là mỗi nông hộ được cung cấp ba căn hộ ở khu tái định cư để đổi lấy một nông trại mà họ đang sinh sống. Với 3 căn hộ mới này, người dân có thể giữ một căn để ở, một căn để cho con cái và một căn làm tài sản cho thuê tạo sinh kế. Một thành tựu vượt bậc khác nữa của Tô Châu là tạo các chính sách an sinh xã hội rất tốt. Khi phải đối mặt với lượng người nhập cư từ nông thôn đổ xô vào thành phố một cách chóng mặt, Tô Châu đã có những chính sách xã hội rất sáng tạo để thúc đẩy hội nhập cộng đồng. Tất cả những người lao động nhập cư đều được tạo cơ hội tiếp cận với các dịch vụ công như y tế, giáo dục một cách bình đẳng với như những thị dân lâu đời khác, từ đó tạo ra ổn định xã hội lâu dài. Cuối cùng, Tô Châu đã làm rất tốt trong việc duy trì bản sắc văn hóa địa phương, đem lại chất lượng cuộc sống cao cho người dân cũng như thu hút du khách bằng cả giá trị của quá khứ và tương lai. Lãnh đạo thành phố đã cho thấy khả năng cả về “tâm” lẫn “tầm” cũng như quyết tâm chính trị rất cao trong việc phát triển Tô Châu thành một đô thị kiểu mẫu, tạo ra nhiều bài học giá trị cho các khu vực đô thị phát triển nóng ở Trung Quốc cũng như trên trường quốc tế.

(Nguồn : Tạp chí Tia Sáng)

TS. KTS TÔ KIÊN
Chuyên gia quy hoạch đô thị công tác nhiều năm tại Nhật Bản, Singapore và Việt Nam
ĐTPT số 67/2017