Tái điều chỉnh đất trong phát triển đô thị tại Nhật Bản

Sở hữu đất đai tại Nhật Bản

Nhật Bản là đất nước có lịch sử lâu đời về phát triển nông nghiệp. Điều này dẫn tới người dân có chủ quyền rất lớn về sở hữu và quyền sử dụng đất. Đất nông nghiệp là thuộc sở hữu của người nông dân. Do đặc điểm về sản xuất nông nghiệp và năng suất lao động, đất sản xuất nông nghiệp bị chia nhỏ và sản xuất theo từng chủ đất. Việc chia nhỏ đất này dẫn tới sở hữu đất đai nhỏ lẻ, manh mún, số lượng chủ sở hữu đất bao gồm cả trong khu vực đô thị và vùng núi cao lên tới 30% dân số Nhật Bản.

Chế độ sở hữu đất tại Nhật Bản được bảo hộ nghiêm ngặt, tuy nhiên việc bảo hộ này đồng thời dẫn tới nhiều khó khăn trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và công trình công cộng. Từ giữa thế kỷ 19, đô thị hóa của Nhật Bản với tốc độ nhanh hơn nhiều so với các nước phương Tây. Giá trị đất tại các khu vực đô thị tăng và tiếp tục tăng trừ một số giai đoạn khủng hoảng như: Đại khủng hoảng năm 1929, thất bại năm 1945, khủng hoảng dầu lửa năm 1973 và khủng hoảng kinh tế những năm 1990. Người Nhật nhận ra bất động sản và sở hữu tài sản là rất quan trọng, là một phần tài sản của cả nền kinh tế. Số lượng chủ sở hữu đất tăng nhanh tại vùng đô thị lớn như tại vùng ngoại vi Tokyo, có tới hơn 1.000 chủ đất trên diện tích khoảng 100 ha đất đã được đầu tư hạ tầng.

Thành phố Sapporo – TTHC đảo Hokkaido

Lịch sử về tái điều chỉnh đất tại Nhật Bản

 Từ giữa thế kỷ 19, cùng với sự giao lưu kinh tế, văn hóa với các nước phương Tây, ý tưởng về tái điều chỉnh đất đã được du nhập vào Nhật Bản với mục đích phát triển hệ thống đường, kênh mương tưới tiêu phục vụ nông nghiệp. Những dự án tái điều chỉnh đất đầu tiên tập trung vào thay đổi đất nông nghiệp và các chủ đất trên cơ sở tự nguyện.

Tại thời điểm đó, nền kinh tế Nhật Bản chủ yếu là dựa vào nông nghiệp. Để tăng năng suất sản xuất nông nghiệp, chính quyền đã hỗ trợ trang bị hệ thống đường sá, kênh mương tưới tiêu nông nghiệp thông qua Luật Tái điều chỉnh đất nông nghiệp năm 1899. Luật này lấy ý tưởng từ hệ thống pháp lý vùng Bayern và Prussia – Đức. Luật này đã đặt nền tảng pháp lý để các dự án tái điều chỉnh đất nông nghiệp được thực hiện một cách hiệu quả. Bên cạnh đó, Luật Đăng ký bất động sản cho phép người thực hiện (chủ đầu tư) dự án tái điều chỉnh đất thực hiện đăng ký đất do sự thay đổi của các lô đất sau khi thực hiện dự án thay vì các chủ đất tự mình đăng ký đất sau khi điều chỉnh.

Năm 1909, Luật Tái điều chỉnh đất nông nghiệp năm 1899 được sửa đổi. Theo đó, các chủ sở hữu đất có thể thành lập một tổ chức để thực hiện dự án và được cấp tư cách pháp lý.

Với sự điều chỉnh này, các dự án tái điều chỉnh đất có thể được thực hiện dễ dàng hơn trong điều kiện tài chính có hạn do có thể tiếp cận được các khoản vay từ ngân hàng. Bên cạnh đó, một hệ thống khác được hình thành để trang trải các chi phí thực hiện dự án được gọi là “quỹ đất tài chính”. Thông qua hệ thống này, người thực hiện dự án có thể phân bổ khoản tiền thu được từ việc bán đất dự án để triển khai dự án. Như vậy, thông qua quá trình thực hiện dự án, diện tích các lô đất sau khi tái điều chỉnh sẽ bị giảm đi. Tuy nhiên điều này được giải thích giá trị của các lô đất đã tăng lên sau khi được trang bị đầy đủ hệ thống tiện ích công, cũng nhờ đó năng suất sản xuất của đất sẽ tăng lên.

Trong nửa đầu thế kỷ 20, phát triển nhà ở tại các khu vực đô thị trở nên sôi động do quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa. Tại thời điểm đó, hệ thống quy hoạch đô thị của Nhật Bản còn chưa hoàn thiện. Tuy vậy, các thành phố lớn của Nhật Bản đã trang bị hệ thống hạ tầng kỹ thuật tại các khu vực ven đô, là những nơi tập trung dân cư do quá trình đô thị hóa. Việc trang bị các tiện ích công cộng đã được thực hiện thông qua hệ thống tái điều chỉnh đất với kinh nghiệm từ việc tái điều chỉnh đất nông nghiệp.

Luật Quy hoạch đô thị (City Planning Act) và Luật Xây dựng công trình đô thị (Urban Building Act) được ban hành năm 1909. Điểm đáng chú ý trong giai đoạn này là hệ thống tái điều chỉnh đất đã được đưa vào Luật Quy hoạch đô thị với quy định: tái điều chỉnh đất sẽ được thực hiện để khuyến khích phát triển nhà ở trong các khu vực quy hoạch của đô thị. Cũng theo Luật này, chủ thể thực hiện dự án tái điều chỉnh đất được chia thành hai loại: một là những hiệp hội hoặc nhóm được thành lập từ các cơ quan thuộc chính quyền địa phương được chỉ định trong quy hoạch.

Từ 1919, rất nhiều dự án tái điều chỉnh đất đã được thực hiện bởi các hiệp hội. Các dự án này đã cung cấp số lượng lớn nhà ở vào thị trường bất động sản tại các vùng đô thị hóa. Bên cạnh đó, tái điều chỉnh đất đã được thực hiện trên phạm vi quy mô lớn tại Tokyo và Yokohama để tái thiết các thành phố sau thảm họa động đất lớn vùng Kanto (Great Kanto Earthquake). Trong giai đoạn này, Luật Quy hoạch đô thị đặc biệt được ban hành (bãi bỏ năm 1940). Theo đó, đối với các dự án tái điều chỉnh đất được thực hiện bởi các chủ thể không phải là hiệp hội của các chủ đất, ủy ban tái điều chỉnh đất sẽ được thành lập bởi các chủ đất và nhười thuê đất để trao đổi ý kiến về phương án quy hoạch và tái phân chia lại đất với chủ thể thực hiện dự án. Bên cạnh đó, một hệ thống mới được thành lập, đó là việc thiết kế quy hoạch cho khu vực tái điều chỉnh. Thông thường đất chỉ sử dụng được sau khi thực hiện tái phân lô tại bước cuối cùng của dự án. Như vậy, đất sẽ không sử dụng được trong suốt quá trình thực hiện dự án. Với hệ thống mới này, đất có thể được sử dụng mà không phải đợi việc tái phân lô hoàn thành.

Năm 1945, nước Nhật bị tàn phá do chiến tranh. Có tới 215 thành phố bị tàn phá do bom với tổng diện tích lên tới 64 nghìn ha. Năm 1946, Luật Quy hoạch đô thị đặc biệt một lần nữa được ban hành (hủy bỏ năm 1956). Luật này đưa ra quy định về hỗ trợ các chủ đất quy mô nhỏ và một số vấn đề liên quan đến nâng cao tính dân chủ trong quy hoạch cũng như thực hiện dự án. Trong giai đoạn này, tiêu chuẩn về các tiện ích công cộng được nâng cao như đường sá, cây xanh trong đô thị…

Đến năm 1954, Luật Tái điều chỉnh đất chính thức được ban hành để triển khai các dự án tái thiết, thực hiện phát triển các khu dân cư do hậu quả chiến tranh và phát triển nhà ở tại các vùng ven đô thị trong quá trình đô thị hóa. Luật này được ra đời với mục đích chủ yếu là để phát triển hệ thống hạ tầng đô thị và khu dân cư. Luật này được hình thành trên nền tảng Luật Tái điều chỉnh đất nông nghiệp trước đó và được phát triển với rất nhiều quy định mới để phù hợp với giai đoạn phát triển mới và các đặc trưng về đô thị như phân bổ chi phí dự án; chỉ định việc tái phân lô (trong đó bao gồm việc tái phân chia lại về mặt không gian – chuyển từ sở hữu đất sang sở hữu sàn xây dựng); và thủ tục về “triển khai trực tiếp” (người thực hiện dự án có thể trực tiếp triển khai việc chuyển giao công trình hoặc dỡ bỏ công trình).

Năm 1968, Luật Quy hoạch đô thị được đều chỉnh, Tái điều chỉnh được coi là công cụ rất quan trọng để triển khai các dự án phát triển đô thị trong hệ thống quy hoạch và phát triển đô thị của Nhật Bản. Bên cạnh đó, một số Luật mới ra đời để phát triển nhà ở và hệ thống hạ tầng khung đô thị như: Luật phát triển nhà và đất ở đặc biệt cho các vùng đô thị lớn (1975) đặt ra hệ thống “tái phân chia tương đương” khi chuyển đổi từ đất nông nghiệp sang đất đô thị; Luật Phát triển đường sắt đặc biệt cho các vùng đô thị lớn (1989) cho phép chính quyền được quyền mua lại đất để phát triển hệ thống đường sắt tại các đô thị lớn. Đặc biệt, năm 1995, sau động đất lớn Hansine, thành phố Kobe bị tàn phá nặng nề, các dự án tái điều chỉnh đất trên quy mô lớn được xác định và triển khai để xây dựng tái thiết thành phố. Luật Tái thiết đặc biệt khôi phục hậu quả thiên tai được ban hành.

Đến nay, tái điều chỉnh đất vẫn là phương thức cơ bản để thực hiện các dự án phát triển đô thị ở Nhật Bản. Hệ thống pháp lý về tái điều chỉnh đất được hoàn thiện trong quá trình phát triển. Đến nay, Nhật Bản có hơn 150 năm kinh nghiệm về tái điều chỉnh đất. Trong lịch sử phát triển, nhiều mô hình tái điều chỉnh đất đã được đưa ra và áp dụng trong các hoàn cảnh lịch sử và điều kiện phát triển khác nhau.

Thành phố Tokyo huyền ảo về đêm

1. Phương pháp Tái điều chỉnh đất

Trong hệ thống phát triển đô thị Nhật Bản, tái điều chỉnh đất là phương thức chính được sử dụng để thực hiện các dự án phát triển đô thị. Bên cạnh đó còn có phương thức “tái phát triển” (redevelopment). Về mặt khái niệm, sự khác nhau cơ bản của hai phương thức là: Tái điều chỉnh đất là chuyển từ sở hữu đất sang sở hữu đất có giá trị tương đương; “Tái phát triển” là chuyển đổi từ quyền sở hữu đất sang sở hữu sàn xây dựng có giá trị tương đương.

Đối với khu vực dân cư hoặc các khu vực đô thị hóa, các dự án tái điều chỉnh đất được sử dụng tại các khu vực có điều kiện phát triển hạ tầng thấp. Sau quá trình thực hiện dự án, khu vực được xây dựng đường sá và các hệ thống hạ tầng kỹ thuật khác đồng thời tạo ra không gian cây xanh và các lô đất được sắp xếp lại một cách có trật tự.

Ngoài ra, tại các khu vực trung tâm thành phố, các dự án tái điều chỉnh đất cũng được áp dụng để nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Sau khi tái điều chỉnh, diện tích đất của chủ sở hữu sẽ bị giảm xuống phần chênh lệch. Phần đất đó được đóng góp để xây dựng đường sá, hạ tầng kỹ thuật và công viên cây xanh. Một phần của phần đất này sẽ được bán để tạo nguồn tài chính cho việc thực hiện dự án. Tiền từ việc bán quỹ đất tài chính được sử dụng cho hầu hết tất cả các hoạt động trong quá trình triển khai dự án như: công tác tư vấn (khảo sát, thiết kế quy hoạch chi tiết, quy hoạch tái phân lô, quản lý dự án,…); đền bù và xây dựng lại công trình xây dựng… Tuy nhiên, chi phí cho xây dựng đường sá, công viên và các hệ thống hạ tầng kỹ thuật khác sẽ được chính quyền địa phương hỗ trợ. Đây là sự hài hòa về đóng góp tài chính cho một dự án phát triển đô thị được thực hiện bằng phương pháp tái điều chỉnh đất.

Việc thực hiện dự án tái điều chỉnh đất yêu cầu đóng góp quỹ đất từ các chủ sở hữu. Sau khi thực hiện, diện tích đất của các chủ sở hữu sẽ bị giảm đi. Tuy nhiên về giá trị đất sau khi thực hiện dự án được tăng lên đáng kể từ việc được đầu tư đầy đủ về hạ tầng kỹ thuật và hình dáng của các lô đất. Thông thường, trong một dự án tái điều chỉnh đất, chủ đất được hưởng lợi từ dự án từ 1,2 đến 1,5 lần giá trị ban đầu tùy thuộc vào tình hình bất động sản.

Có hơn 100 năm kinh nghiệm trong việc thực hiện các dự án tái điều chỉnh đất, Nhật Bản đã có hệ thống pháp lý, hệ thống tiêu chuẩn và các công thức đầy đủ làm công cụ thực hiện các dự án này. Các hệ thống về đánh giá bất động sản và tiêu chuẩn tính toán giá trị đất là những yếu tố rất quan trọng cho dự án tái điều chỉnh đất. Với các hệ thống ưu việt này, những người tham gia thực hiện dự án sẽ được hưởng lợi một cách công bằng. Việc quy hoạch dự án và công tác tái phân lô sẽ được tính toán tỉ mỉ để đảm bảo phân chia lại đất một cách hợp lý nhất cho các chủ đất.

Trong việc thực hiện dự án tái điều chỉnh đất, việc đồng thuận của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án là vô cùng cần thiết do việc đóng góp đất và tái phân lô ảnh hưởng trực tiếp tới quyền lợi của các chủ sở hữu đất. Tại Nhật Bản chủ sở hữu đất được bảo hộ nghiêm ngặt. Do vậy, việc thu hồi đất để thực hiện dự án phát triển đô thị là rất khó khăn, điều này đòi hỏi dự án tái điều chỉnh đất phải có sự kết hợp chặt chẽ giữa chính quyền, người thực hiện và các chủ sở hữu đất.

Hokkaido

Các điểm nổi bật của phương pháp Tái điều chỉnh đất

– Dự án tái điều chỉnh đất ngoài việc cung cấp đầy đủ hệ thống hạ tầng kỹ thuật như đường giao thông, cây xanh và hệ thống hạ tầng khác, còn chuyển đổi hình dáng của các lô đất trong khu vực thực hiện dự án. Với phương pháp tái điều chỉnh đất, các lô đất có hình dạng phức tạp, không phù hợp cho xây dựng sẽ được chuyển đổi thành các lô đất có hình dạng phổ thông và thuận lợi cho việc xây dựng công trình.

– Các dự án tái điều chỉnh đất có khả năng tự tạo quỹ tài chính để thực hiện dự án thông qua việc bán đất tài chính, được đóng góp từ chính các chủ sở hữu đất.

– Cộng đồng dân cư có thể tự thực hiện dự án tái điều chỉnh đất tùy theo quy định của pháp luật. Tại Nhật Bản, dự án có thể được thực hiện bởi chính cộng đồng dân cư sau khi đăng ký thành lập hiệp hội có tư cách pháp nhân theo Luật.

– Chủ sở hữu đất tham gia dự án được phân chia lại lô đất có giá trị tối thiểu là tương đương với giá trị đất trước đây.

– Với việc thực hiện dự án tái điều chỉnh đất, nhoài việc tái cấu trúc không gian đô thị, cơ cấu kinh tế của cộng đồng dân cư cũng sẽ thay đổi, hoạt động kinh tế của công đồng trở nên sôi động hơn và sẽ mang lại lợi ích cho người dân cũng như cho chính quyền đô thị.

Như đã nói ở trên, việc thực hiện các dự án tái điều chỉnh đất phụ thuộc rất lớn vào tình hình bất động sản. Tại Nhật Bản, nhiều dự án tái điều chỉnh đất bị kéo dài thời gian thực hiện trong những giai đoạn khủng hoảng kinh tế.

Một số hạn chế khi áp dụng tái điều chỉnh đất

– Đặc điểm của các dự án tái điều chỉnh đất là tạo quỹ đã để dự án tự trang trải chi phí thực hiện. Điều này có nghĩa là dân cư tại khu vực thực hiện dự án sẽ tăng lên. Đối với một số khu vực điều kiện hạ tầng khung còn hạn chế, tình huống này sẽ đặt thêm gánh nặng lên hạ tầng bên ngoài phạm vi thực hiện dự án, đặc biệt là các thành phố lớn của Việt Nam.

– Dự án tái điều chỉnh đất chịu ảnh hưởng lớn từ thị trường bất động sản. Trường hợp thị trường bất động sản không tốt, việc bán đất tạo quỹ tài chính thực hiện dự án sẽ gặp khó khăn. Mặt khác, các dự án tái điều chỉnh đất có thời gian thực hiện tương đối dài, do đó, việc thực hiện dự án có khả năng gặp rủi ro tương tự như Nhật Bản trong những giai đoạn khủng hoảng kinh tế gây kéo dài thời gian thực hiện.

– Dự án tái điều chỉnh đất là dự án rất phức tạp do liên quan đến sở hữu tài sản, đặc biệt đây là bất động sản có giá trị lớn. Do vậy, để thực hiện dự án một cách hiệu quả, đơn vị thực hiện dự án phải có năng lực rất tốt, đặc biệt là khả năng thuyết phục và đàm phán. Ngoài ra dự án cần có sự hỗ trợ từ chính quyền địa phương, điều này đòi hỏi chính quyền phải năng động, linh hoạt trong việc đưa ra các chính sách kịp thời để hỗ trợ.

Nagoya – Thành phố hoài niệm

2. Kết luận

Tái điều chỉnh đất đã được sử dụng ở rất nhiều nước trên thế giới. Các nước phát triển như Anh, Đức, Nhật Bản đã sử dụng phương pháp này từ giữa thế kỷ 19 và đã rất thành công trong phát triển đô thị. Ngoài việc tái cấu trúc đô thị, thành công trong phát triển đô thị đã dẫn tới tái cấu trúc nền kinh tế tại các quốc gia này. Tái điều chỉnh đất còn được áp dụng tại nhiều nước đang phát triển như: Nepal, Bhutan, Colombia… và gần đây là Thái Lan.

Một điều rõ ràng là tái điều chỉnh đất thực sự được áp dụng thành công tại Nhật Bản. Phương pháp này không chỉ được áp dụng để cải thiện hạ tầng khu vực đô thị mà còn để phát triển các khu vực ngoại ô, nông thôn và xây dựng các khu công nghiệp. Có thể nói, tái điều chỉnh đất là phương pháp để Nhật Bản xây dựng phát triển đô thị với việc trang bị hệ thống hạ tầng và xây dựng nhà ở, đặc biệt trong việc khôi phục do hậu quả chiến tranh hay thiên tai. Trong quá trình phát triển, hệ thống luật pháp Nhật Bản không ngừng hoàn thiện để áp dụng phương pháp tái điều chỉnh đất cho phát triển đô thị. Rất nhiều luật và các hệ thống tiêu chuẩn về tái điều chỉnh đã được ban hành trong suốt thế kỷ trước.

Tại Nhật Bản, giá trị đất và hiệu quả sử dụng đất mang lại nguồn thu cho chính quyền từ các khoản thuế bất động sản và thuế từ các hoạt động thương mại diễn ra trong khu vực. Do vậy, hiệu quả sử dụng đất càng cao, chính quyền thành phố càng được hưởng lợi. Có thể nói, tái điều chỉnh đất đã mang lại nguồn thu rất lớn cho chính quyền địa phương.

Tại Việt Nam, phương thức để thực hiện các dự án phát triển đô thị là thu hồi đất giao chủ đầu tư triển khai đầu tư xây dựng các khu đô thị hoặc khu nhà ở. Việc sử dụng thu hồi đất là không công bằng về lợi ích giữa chủ sử dụng đất, chính quyền và chủ đầu tư. Người chủ sử dụng đất chỉ được nhận tiền bồi thường đất và tài sản theo quy định, chính quyền thu được tiền sử dụng đất từ nhà đầu tư, trong khi đó phần rất lớn lợi nhuận từ phát triển quỹ đất thuộc về chủ đầu tư. Ngoài ra, việc thu hồi đất giá rẻ tại các khu vực ngoại vi các đô thị lớn và lợi nhuận lớn từ việc phát triển đất đã dẫn đến tình trạng các dự án phát triển đô thị tràn lan gây lãng phí quỹ đất. Với bài học thực tiễn từ Nhật Bản, Việt Nam có thể học tập và áp dụng tái điều chỉnh đất là một phương pháp để thực hiện dự án phát triển đô thị với sự cân bằng về lợi ích giữa các bên liên quan.

Tài liệu tham khảo:

– Norihito YANASE; Tái điều chỉnh đất trên thế giới và quá trình phát triển tái điều chỉnh đất tại Nhật Bản;

– YU-Hung Hong, Isabel BRAIN (2012); Tái điều chỉnh đất cho phát triển đô thị và khắc phục hậu quả thiên tai;

– Shima, Hiramoto, Seta, Katayama, Kim, Cho, Matsutani (2007); Các dự án tái phát triển đô thị quy mô lớn tại Tokyo và quá trình thực hiện;

– KISHII Takayuki (2017); Quy hoạch đô thị tại Nhật Bản;

– Ryo Fujita (2017); Lập dự án lập kế hoạch tài chính cho dự án tái phát triển đô thị.

ThS. PHAN THANH BÌNH

Cục Phát triển đô thị – Bộ Xây dựng

(ĐT&PT số 78-79/2019)