HỘI QUY HOẠCH PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG Vì một nền văn minh đô thị
Đô thị hình thành và phát triển như một quá trình khách quan và mang tính tự phát. Khi đạt đến quy mô và trình độ phát triển nhất định đòi hỏi phải có sự kiểm soát, người ta đã sáng tạo ra một công cụ để thực hiện việc kiểm soát, đó là Quy hoạch Xây dựng Đô thị. Như vậy, có thể nhận thấy là kiểm soát phát triển đô thị chính là quản lý, kiểm soát phát triển theo quy hoạch và chính các quy hoạch cũng cần được kiểm soát ngay trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt để đảm bảo rằng đó là một sản phẩm khoa học với các giải pháp hợp lý và khả thi, có dự báo chuẩn xác và tầm nhìn chiến lược
Thành phố Đà Nẵng sau hơn 10 năm trở thành Đô thị loại I cấp Quốc gia (Quyết định số 145/2003/QĐ-TTg ngày 15/7/2003 của Thủ tướng Chính phủ) đã phát triển vượt bậc để trở thành một đô thị lớn văn minh và tương đối hiện đại. Diện tích đất khu vực nội thành từ khoảng 5.600 ha tăng lên đến hơn 21.000 ha. Dân số từ 672.468 người vào năm 1997 đã lên đến 1.029.000 người vào năm 2015. Đặc biệt là hệ thống hạ tầng kỹ thuật đã được mở rộng, xây dựng tương đối hoàn chỉnh. Tuy nhiên, nếu đánh giá toàn diện về giai đoạn vừa qua thì chất lượng phát triển Đô thị chưa thể nói là cao. Điều này có nguyên nhân chính là ở vai trò kiểm soát sự phát triển.
Kiểm soát sự phát triển Đô thị là một hoạt động khá rộng lớn và phức tạp từ kiểm soát các lĩnh vực lớn như dân số, đất đai, môi trường… đến kiểm soát chi tiết các hình thái, giải pháp xây dựng các thành phần chức năng của Đô thị. Trong bài viết này, chúng tôi chỉ xin được thảo luận đôi điều về việc kiểm soát phát triển trong một số lĩnh vực chủ yếu của TP. Đà Nẵng mà thôi.
Từ xa xưa, Đô thị hình thành và phát triển như một quá trình khách quan và mang tính tự phát. Khi đạt đến quy mô và trình độ phát triển nhất định đòi hỏi phải có sự kiểm soát, người ta đã sáng tạo ra một công cụ để thực hiện việc kiểm soát, đó là Quy hoạch Xây dựng Đô thị. Như vậy, có thể nhận thấy là kiểm soát phát triển đô thị chính là quản lý, kiểm soát phát triển theo quy hoạch và chính các quy hoạch cũng cần được kiểm soát ngay trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt để đảm bảo rằng đó là một sản phẩm khoa học với các giải pháp hợp lý và khả thi, có dự báo chuẩn xác và tầm nhìn chiến lược. Nhìn lại hoạt động kiểm soát sự phát triển của Đô thị Đà Nẵng trong thời gian qua, có thể nhận thấy một số vấn đề sau.
Một là: Kiểm soát quá trình lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch.
Quy hoạch xây dựng đô thị theo quy định hiện hành gồm 3 giai đoạn: Quy hoạch chung, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết. Đồ án quy hoạch chung đầu tiên của thành phố Đà Nẵng sau khi được tách ra thành đơn vị Hành chính trực thuộc Trung ương được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định 145/2003/QĐ-TTg ngày 15/7/2003 là quy hoạch chung đến năm 2020. Lẽ ra, sau khi quy hoạch chung được duyệt, cần phải tiến hành lập các quy hoạch phân khu (khi đó được gọi là QH chi tiết tỉ lệ 1/2000). Tuy nhiên, công việc này đã không được thực hiện và do yêu cầu cấp bách về phát triển, mở rộng thành phố, hàng loạt các đồ án xây dựng (nay gọi là QH chi tiết tỷ lệ 1/500) đã được lập và phê duyệt, hoạt động này kéo dài tới năm 2016. Trong khi đó, điều chỉnh QH chung được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nhiệm vụ tại Quyết định số 882/2009/QĐ-TTg ngày 23/06/2009 là QH đến năm 2025. Nhưng mãi đến năm 2013, đồ án điều chỉnh QH chung mới được phê duyệt và là điều chỉnh QH chung đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050. Đến đầu năm 2017, 7 đồ án QH phân khu mới được phê duyệt. Như vậy, có thể thấy là: “Công tác lập QH chưa thực hiện nghiêm theo quy định của luật QH Đô thị…” (đánh giá tại báo cáo của Đoàn Giám sát của HĐND thành phố). Chưa nói về chất lượng “Các sản phẩm QH chưa đảm bảo tính khoa học, thống nhất, đồng bộ, liên kết và khả thi…” (báo cáo của Đoàn Giám sát HĐND thành phố); có thể nhận xét là việc kiểm soát quá trình lập, thẩm định và phê duyệt các đồ án QH đã không được thực hiện chặt chẽ, khoa học.
Hai là: Kiểm soát về dân số.
Theo quy hoạch chung được duyệt năm 2003 thì dân số TP. Đà Nẵng đến năm 2020 là 1.200.000 người. Trong khi đó, dân số thành phố tính đến 2015 là 1.029.000 người. Điều chỉnh QH chung đến năm 2030, tầm nhìn đến 2050 dự báo dân số đến năm 2020 là 1.600.000 người. Số liệu trên, một mặt nói lên việc kiểm soát phát triển dân số đã được thực hiện chưa hoàn toàn nghiêm ngặt theo QH chung. Mặt khác cũng phản ánh việc dự báo quy mô dân số đã chưa thực sự chuẩn xác do tác động của những nhân tố mới trong phát triển kinh tế – xã hội cũng như những thay đổi trong chính sách dân số quốc gia. Như vậy, việc kiểm soát dân số trong hơn 10 năm qua có thể được đánh giá là tương đối hiệu quả.
Ba là: Kiểm soát về sử dụng đất xây dựng đô thị.
Như đã đề cập ở đầu bài viết, sau hơn 10 năm phát triển, quy mô đất xây dựng Đô thị đã tăng từ khoảng 5.600 ha lên khoảng 21.000 ha (tức là tăng gần 4 lần) và dân số tăng từ 672.468 người năm 1997 lên 1.029.000 người năm 2015 (tức khoảng 1,5 lần sau 18 năm), chỉ hai con số trên có thể đã nói lên nhiều điều. Lẽ ra, theo xu thế đô thị phát triển ngày càng hiện đại thì tỷ lệ tăng dân số sẽ phải cao hơn tỷ lệ tăng diện tích đất xây dựng đô thị. Tuy nhiên, ở TP. Đà Nẵng thì lại có diễn biến ngược lại, điều này có nguyên nhân từ việc “các đồ án quy hoạch đều chọn hình thức thấp tầng, phát triển theo chiều rộng, quy hoạch thiên về phân lô nhỏ, khai thác tối đa đất đai dẫn đến gần như cạn kiệt quỹ đất dự trữ” (báo cáo của Đoàn Giám sát của HĐND thành phố) và hậu quả là rất nhiều khu đất, mặc dù đã có chủ nhưng đến nay vẫn còn để trống chưa xây dựng công trình. Việc khai thác quỹ đất theo hình thức chia lô, bán nền diễn ra tràn lan và kéo dài trong nhiều năm gây lãng phí rất lớn trong sử dụng tài nguyên đất Đô thị và đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật. Trong khi đó quỹ đất dành các không gian xanh, các tiện ích công cộng lại thiếu trầm trọng. Nhiều không gian sinh thái tự nhiên bị xâm hại, nhiều giá trị cảnh quan thiên nhiên núi, sông, biển bị chiếm dụng phục vụ các dự án du lịch, dịch vụ mà người dân không được tiếp cận, thụ hưởng.
Có thể nhận xét là kiểm soát sử dụng đất trong thời gian qua là lĩnh vực yếu kém nhất trong hoạt động kiểm soát phát triển Đô thị theo quy hoạch. Điều này nên được nhìn nhận một cách khoa học, khách quan và cầu thị để có giải pháp điều chỉnh, thay đổi kịp thời hướng tới mục tiêu xây dựng thành phố môi trường, phát triển bền vững.
Bốn là: Kiểm soát về không gian kiến trúc, cảnh quan.
Báo cáo của Đoàn Giám sát HĐND thành phố nhận xét “… quy hoạch chi tiết các khu có chức năng đặc thù hầu hết chưa có nội dung thiết kế Đô thị…”. Việc thiếu nội dung thiết kế Đô thị trong các đồ án quy hoạch là thiếu đi công cụ để kiểm soát các không gian kiến trúc, cảnh quan khi triển khai thực hiện các quy hoạch đó. Khi đã thiếu công cụ thì hoạt động kiểm soát dường như chỉ theo cảm nhận chủ quan của cá nhân, tổ chức được giao đảm nhận vai trò này. Các công trình cao tầng cứ mọc lên một cách “tình cờ” mà thiếu sự sắp đặt theo một ý tưởng thống nhất được chuẩn bị trước và tập trung chủ yếu ở các khu vực, các tuyến đường có ưu thế về kinh doanh, dịch vụ. Kết quả là các “khu có chức năng đặc thù, các khu vực trọng tâm trong cấu trúc không gian Đô thị thiếu các tổ hợp công trình quy mô lớn có hình khối ấn tượng và kiến trúc đặc sắc”. Trung tâm thành phố và các trung tâm khu vực theo quy hoạch chung chưa được hình thành rõ nét, chưa tạo dựng được một hình ảnh Đô thị hiện đại, có bản sắc. Trong khi đó việc tập trung cao độ các khách sạn cao tầng tại một vài đoạn bờ biển, đặc biệt là khu vực Mỹ Khê đã gây ra tình trạng quá tải hệ thống hạ tầng kỹ thuật, trong đó trước hết là hệ thống cấp nước (theo phản ánh của người dân thì trong vài năm trở lại đây, thường xuyên xảy ra tình trạng thiếu nước sinh hoạt tại các khu dân cư trong khu vực). Việc bảo tồn, tôn tạo các địa chỉ có ý nghĩa lịch sử, văn hóa truyền thống, các công trình kiến trúc có giá trị nghệ thuật cao chưa được kiểm soát tốt. Đối với các không gian cây xanh, mặt nước thì hoạt động kiểm soát lại càng thiếu, tích cực và kém hiệu quả hơn. Do các đồ án quy hoạch chi tiết lấy việc tăng tối đa diện tích đất ở theo hình thức chia lô liền kề làm mục tiêu cho nên đất dành cho các không gian xanh bị thu hẹp tối đa, các không gian mặt nước cũng bị thu hẹp và làm cho trở nên khô cứng do việc các khu dân cư, các công trình xây dựng áp sát bờ các không gian đó. Kết quả là sau một thời gian phát triển được xem là khá ấn tượng, Đà Nẵng đã trở thành một đô thị thiếu trầm trọng diện tích cây xanh. Theo số liệu của Viện Quy hoạch Xây dựng Đà Nẵng trong đồ án QH cây xanh thì hiện nay toàn thành phố chỉ có khoảng 64 ha cây xanh công cộng (công viên, vườn hoa) tức là bình quân chỉ có khoảng 0,6 m2/người, quá thấp so với quy chuẩn cũng như chỉ tiêu mà đề án “Thành phố môi trường” đặt ra là 9 ÷ 10m2/người. Có thể thấy rằng các không gian cây xanh, mặt nước đã không được kiểm soát ngay trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt các đồ án QH chi tiết. Hơn thế nữa, quy hoạch chung được duyệt năm 2003 cũng đã không được quản lý, kiểm soát một cách đầy đủ, chặt chẽ đối với các không gian cây xanh, mặt nước (cụ thể là công viên trung tâm thành phố với diện tích mặt đất và mặt nước gần 300 ha tại khu vực phía Đông đường 2/9 được xác định trong QH chung này, nay đã không còn là công viên trung tâm nữa).
Năm là: Kiểm soát phát triển hạ tầng kỹ thuật và môi trường.
Hạ tầng kỹ thuật Đô thị gồm nhiều chuyên ngành: Hệ thống cao độ nền xây dựng và thoát nước mưa; hệ thống giao thông; cấp nước, cấp điện; thông tin liên lạc; hệ thống thu gom và xử lý nước thải; thu gom và xử lý chất thải rắn… Chúng tôi chỉ xin giới hạn thảo luận về việc kiểm soát 3 trong số các hệ thống trên. Đó là giao thông, thoát nước mưa và chống ngập Đô thị, thu gom và xử lý nước thải.
-Về hệ thống giao thông Đô thị: Trong những năm vừa qua, thành phố đã chú trọng đầu tư mạnh mẽ để phát triển hệ thống giao thông. Tính đến năm 2016 chiều dài mạng lưới đường đô thị đã là gần 920 km, nhiều cầu mới cũng đã được Xây dựng. Tuy nhiên, việc kiểm soát trong phát triển giao thông đô thị dường như chưa được chú trọng thỏa đáng. Đó là, hệ thống giao thông tĩnh mặc dù đã có quy hoạch nhưng không thể thực hiện được do bất cập trong kiểm soát sử dụng đất ngay từ khi lập các QH chi tiết xây dựng. Vì vậy, cho đến nay có thể nói là chưa có hệ thống này. Mặt khác, tổ chức giao thông đô thị cũng còn nhiều bất hợp lý dẫn tới nhiều vị trí ùn, tắc lẽ ra không đáng có. Một yếu tố khác hết sức quan trọng cần được kiểm soát chặt chẽ và có định hướng, đó là phương thức và phương tiện giao thông. Tình trạng phát triển quá chậm chạp của phương thức giao thông công cộng và gia tăng nhanh chóng phương tiện giao thông cá nhân (bao gồm cả ô tô cá nhân) là nguyên nhân chính gây ra ùn tắc, tai nạn giao thông và ô nhiễm không khí. Rất cần phải có một lộ trình để thay đổi tình trạng trên, hướng tới xây dựng hệ thống giao thông sinh thái.
-Về thoát nước mưa và chống ngập đô thị: Thành phố Đà Nẵng ngày nay có một phần rất lớn là các Khu Đô thị mới, tại đó mạng lưới thoát nước mưa đã được xây dựng tương đối hoàn chỉnh, đồng bộ với các hệ thống hạ tầng kỹ thuật khác. Trong khu vực thành phố cũ, mạng lưới thoát nước mưa cũng được đầu tư cải tạo, nâng cấp, bổ sung rất lớn và đã cơ bản hoàn thiện. Vấn đề kiểm soát phát triển trong lĩnh vực này là ở chỗ: Vùng chứa nước và điều tiết lũ tại khu vực Hòa Xuân, Hòa Quý, Hòa Châu bị lấp đi làm tăng nguy cơ có ngập lũ các vùng trũng thấp trong thành phố, đặc biệt trong bối cảnh biến đổi khí hậu, nước biển dâng. Trong trường hợp đó năng lực của hệ thống thoát nước mưa sẽ giảm nghiêm trọng làm cho tình trạng ngập úng đô thị càng trầm trọng hơn. Hơn nữa, việc khai thác tối đa quỹ đất trên phạm vi toàn thành phố làm cho các mảng xanh, các mặt phủ thấm nước, các ao hồ…bị thu hẹp nặng nề. Tình trạng này dẫn đến quá trình tập trung dòng chảy nhanh hơn và lưu lượng nước mưa vào hệ thống thoát nước tăng lên, đòi hỏi tăng kích thước mương cống gây lãng phí trong đầu tư xây dựng hệ thống thoát nước. Xu thế chung hiện nay là phát triển hệ thống thoát nước đô thị bền vững (SUDS) với nguyên lý cơ bản là làm chậm quá trình tập trung dòng chảy và giảm lưu lượng nước mưa vào hệ thống thoát nước. Ở TP. Đà Nẵng cơ hội để xây dựng mô hình này hầu như không còn nữa, có thể nói, đó là lỗi của việc kiểm soát phát triển.
-Về hệ thống thu gom và xử lý nước thải: Hệ thống thu gom và xử lý nước thải TP. Đà Nẵng đã được đầu tư mạnh mẽ trong những năm vừa qua bằng nguồn ODA của ngân hàng thế giới. Có thể nói, tình trạng ô nhiễm môi trường do nước thải đã được cải thiện rõ rệt.
Về lĩnh vực này, chúng tôi chỉ đề cập một khía cạnh nhỏ liên quan đến kiểm soát phát triển, đó là: Theo chiến lược quản lý nước thải TP. Đà Nẵng đến năm 2020, định hướng đến năm 2040 đã được UBND thành phố phê duyệt, năm 2010 thì mục tiêu dài hạn đến năm 2040 đã tách riêng hoàn toàn 2 hệ thống thoát nước mưa và nước thải. Tuy nhiên đến năm 2015, khi tiến hành thẩm định để trình QH thoát nước TP. Đà Nẵng đến năm 2030, tầm nhìn đến 2050 thì cơ quan quản lý chuyên ngành cùng với một số chuyên gia cho rằng mục tiêu nói trên là không còn phù hợp và khó khả thi. Vì vậy, đối với nhiều khu vực Đô thị vẫn duy trì sơ đồ thoát nước nửa riêng. Để kiểm soát phát triển trong lĩnh vực này một cách hiệu quả và phù hợp, cần thiết phải điều chỉnh chiến lược quản lý nước thải nói trên.
Qua một số phân tích ở trên, chúng tôi cho rằng hoạt động kiểm soát phát triển đô thị ở TP. Đà Nẵng trong thời gian qua chưa được quan tâm thích đáng và chưa được thực hiện một cách thường xuyên, liên tục và hiệu quả. Điều chỉnh xác lập lại vai trò của hoạt động này ở thời điểm hiện tại có thể đã là hơi muộn nhưng đòi hỏi khách quan và cấp thiết.
Trên đây là một vài chia sẻ theo ý kiến của chúng tôi về một vấn đề hết sức quan trọng và cũng rất phức tạp. Có thể có những nhận xét và bình luận chưa chuẩn xác và chủ quan. Nhưng mong muốn cao nhất của chúng tôi là những tồn tại, bất cập trong việc kiểm soát phát triển đô thị Đà Nẵng được nhìn nhận, xem xét và có hành động phù hợp, kịp thời để khắc phục và trong điều chỉnh QH chung sắp tới nên có những đề xuất mạnh dạn, kể cả việc tái cấu trúc một số khu vực của thành phố cũng như đề xuất một quy trình kiểm soát chặt chẽ, toàn diện để thực hiện quy hoạch cũng như các chương trình phát triển nhằm hướng tới mục tiêu xây dựng một đô thị thực sự văn minh hiện đại và phát triển bền vững.
KS. Nguyễn Văn Chung
ĐTPT/số 68-69
