Thành phố Hà Nội (ảnh minh họa)
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Sau hơn ba thập kỷ đô thị hóa, Việt Nam bước vào giai đoạn tái thiết cấu trúc không gian sống, trong đó cải tạo và chỉnh trang các khu chung cư cũ trở thành một nhiệm vụ chiến lược mang tính lịch sử. Hàng nghìn công trình được xây dựng từ thập niên 1970–1980 nay đã xuống cấp nghiêm trọng, nhiều khu dân cư trong tình trạng hạ tầng quá tải, công trình hư hỏng, thiếu an toàn và không còn đáp ứng nhu cầu sống tối thiểu. Đặc biệt tại Hà Nội, TP.HCM,… không chỉ xuống cấp về vật chất mà còn bộc lộ sự suy thoái về không gian đô thị, môi trường, tiện ích và an ninh xã hội. Tuy nhiên, suốt hơn hai thập kỷ qua, công tác cải tạo chung cư cũ hầu như giẫm chân tại chỗ. Hàng trăm dự án bị “treo”, nhiều kế hoạch dở dang. Nguyên nhân sâu xa đến từ ba nhóm rào cản: Pháp lý chồng chéo và thiếu đồng bộ – Luật Nhà ở, Luật Đất đai, Luật Đầu tư và các nghị định hướng dẫn chưa thống nhất về quyền sở hữu, quy trình bồi thường và cơ chế lựa chọn chủ đầu tư. Sự khác biệt trong thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương khiến việc phê duyệt dự án kéo dài, trong khi khung pháp lý cũ lại yêu cầu 100% đồng thuận cư dân, dẫn đến bế tắc. Cấu trúc lợi ích bất cân xứng – Người dân mong được bồi thường cao, tái định cư tại chỗ; trong khi doanh nghiệp phải gánh chi phí giải phóng mặt bằng và tái thiết mà không có ưu đãi tài chính. Còn Nhà nước lại thiếu công cụ để điều tiết, vừa đảm bảo công bằng xã hội, vừa tạo động lực thị trường. Quy hoạch đô thị thiếu linh hoạt – Hệ số sử dụng đất (FAR) và giới hạn chiều cao bị áp cứng theo quy chuẩn, không cho phép dự án tạo dư địa kinh tế để tái đầu tư. Điều này khiến đa số dự án không khả thi về tài chính, dù nhu cầu cải tạo rất lớn. Sự bế tắc đó đòi hỏi một bước ngoặt thể chế toàn diện.
Từ năm 2023–2024, Việt Nam đã đồng loạt ban hành các văn bản mang tính nền tảng: Luật Nhà ở (2023), Luật Đất đai (2024), Luật Thủ đô (2024) và đặc biệt là Nghị định 98/2024/NĐ-CP về cải tạo, xây dựng lại chung cư cũ. Những văn bản này không chỉ sửa đổi kỹ thuật pháp lý mà còn định hình lại tư duy phát triển đô thị-chuyển từ “quản lý hành chính” sang “điều tiết bằng cơ chế linh hoạt, minh bạch và dựa trên động lực thị trường”. Báo cáo này tập trung vào 3 nội dung chính: Xây dựng hệ thống chính sách cải tạo đô thị đồng bộ, minh bạch và khả thi; Thiết kế quy trình xác định quyền lợi cư dân công bằng và linh hoạt; Và hình thành quy chuẩn kỹ thuật mở – thông minh-thích ứng, bảo đảm vừa phát triển kinh tế, vừa giữ gìn bản sắc và môi trường sống đô thị.
II. KHUNG PHÁP LÝ MỚI CHO CẢI TẠO ĐÔ THỊ
Hiện nay Việt Nam đã hình thành một khung thể chế mới, thống nhất và mang tính mở, tạo điều kiện để cải tạo đô thị – đặc biệt là tái thiết các khu chung cư cũ (CCC) – có thể bước sang giai đoạn hành động thực chất. Khung này không chỉ dừng ở các quy định kỹ thuật, mà còn tái cấu trúc toàn bộ tư duy quản trị đô thị, chuyển từ “pháp lý cứng” sang “chính sách linh hoạt, đa chiều và hướng tới kết quả thực thi”.
1. Ba trụ cột pháp lý chủ đạo
Hệ thống pháp luật mới về cải tạo đô thị được thiết kế theo mô hình ba tầng tích hợp, đảm bảo vừa đồng bộ, vừa đủ linh hoạt để áp dụng cho từng loại hình đô thị, cụ thể:
Ba trụ cột này kết hợp tạo thành “hệ sinh thái thể chế cải tạo đô thị”, nơi mà Nhà nước đóng vai trò “nhạc trưởng”, còn doanh nghiệp và cư dân trở thành đối tác đồng kiến tạo trong cùng một quy trình minh bạch.
2. Nguyên tắc vận hành của khung pháp lý mới
(a) Phát triển hài hòa lợi ích công – tư – cộng đồng: Luật mới xác định: cải tạo đô thị là nhiệm vụ công, nhưng được triển khai bằng cơ chế thị trường có điều tiết. Nhà nước giữ vai trò bảo đảm an sinh, kiểm soát quy hoạch và phân bổ hạ tầng; doanh nghiệp đảm nhiệm tài chính, kỹ thuật và vận hành; cư dân là chủ thể thụ hưởng và đồng thời là cổ đông xã hội trong tiến trình tái thiết.
(b) Đồng thuận linh hoạt – loại bỏ quyền phủ quyết thiểu số: Trước đây, một hộ không đồng ý có thể khiến cả dự án đình trệ. Nay theo hướng: 70% cư dân tham gia lấy ý kiến và 75% trong số đó đồng ý; UBND cấp tỉnh có thể ra quyết định cưỡng chế phá dỡ, phê duyệt phương án bồi thường và tổ chức thực hiện. Điều này chuyển quyền phủ quyết từ thiểu số sang đa số, đảm bảo tính dân chủ nhưng vẫn giữ được tính khả thi hành chính – một cải cách cốt lõi của Luật Nhà ở 2023.
(c) Gắn quy hoạch với tái thiết hạ tầng tổng thể: Mỗi dự án cải tạo không chỉ được xem như “xây lại nhà ở” mà là “dự án tái thiết đô thị quy mô nhỏ”, phải tích hợp với: Quy hoạch không gian đô thị; Hệ thống giao thông công cộng (TOD); Hạ tầng kỹ thuật (điện, nước, thoát nước, PCCC) và hạ tầng xã hội (trường học, công viên, y tế). UBND cấp tỉnh có quyền điều chỉnh cục bộ quy hoạch chi tiết 1/500 để đảm bảo sự phù hợp này, nhưng phải tuân thủ nguyên tắc hiệu suất – công bằng – bền vững.
3. Cơ chế điều tiết quyền lợi và công cụ tài chính mới: Khung pháp lý mới không chỉ xác lập quyền mà còn tạo ra các công cụ kinh tế để bảo đảm thực thi quyền.
(a) Hệ số K – Công cụ công bằng xã hội
Người dân được bồi thường bằng căn hộ mới có diện tích lớn hơn căn cũ, với hệ số từ 1,0 đến 2,0 lần tùy vị trí tầng và khu vực. Tầng 1 (có chức năng thương mại) có thể đạt K = 2,0. Tầng trên K = 1,2–1,5. Cư dân được quyền chọn hình thức bồi thường: nhận căn hộ mới, nhận tiền, hoặc nhận nhà ở xã hội gần đó. Nếu diện tích vượt phần bồi thường, họ chỉ trả phần chênh lệch và được vay ưu đãi từ Quỹ phát triển nhà ở địa phương.
(b) FAR – Công cụ tài chính đô thị
FAR (Floor Area Ratio – hệ số sử dụng đất) được coi là đòn bẩy kinh tế trong các dự án CCC. Khi cho phép tăng FAR có điều kiện, dự án có thêm diện tích thương mại để bù chi phí bồi thường mà không cần hỗ trợ ngân sách. FAR vì thế được “chuyển hóa” từ chỉ tiêu kỹ thuật thành công cụ tài chính – chính sách, giúp cân bằng lợi ích giữa cư dân, nhà đầu tư và chính quyền.
(c) Quỹ Hạ tầng đô thị
Địa phương được phép thành lập Quỹ phát triển hạ tầng đô thị – nơi các dự án có tăng FAR phải đóng góp tương ứng để nâng cấp giao thông, công viên, tiện ích công cộng.
Đây là hình thức “đánh đổi có kiểm soát” giữa lợi ích riêng và lợi ích công.
4.Vai trò của chính quyền địa phương
So với trước đây, vai trò của UBND cấp tỉnh được nâng cấp toàn diện: Chủ động xác định danh mục nhà chung cư cũ cần cải tạo. Lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch cải tạo. Tổ chức lấy ý kiến cư dân, bồi thường, cưỡng chế và lựa chọn chủ đầu tư. Được phép điều chỉnh quy hoạch và chỉ tiêu FAR, chiều cao trong giới hạn hợp lý. Cơ chế này chấm dứt tình trạng “phụ thuộc vào Trung ương”, giúp chính quyền địa phương chủ động thiết kế giải pháp theo thực tiễn của từng đô thị, đặc biệt đối với các đô thị đặc biệt như Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng…
5.Bảo đảm minh bạch và trách nhiệm giải trình
Một yêu cầu xuyên suốt trong khung pháp lý mới là minh bạch dữ liệu – công khai quy trình – bảo đảm trách nhiệm giải trình. Mọi dự án cải tạo CCC đều phải: Công khai bảng quyền lợi cư dân; Niêm yết quy hoạch và chỉ tiêu FAR, chiều cao trước khi phê duyệt; Báo cáo tiến độ định kỳ 6 tháng/lần lên Bộ Xây dựng và có cơ chế khiếu nại, giám sát độc lập của cộng đồng. Hệ thống dữ liệu số hóa về nhà ở, đất đai, quy hoạch, bồi thường và cư dân sẽ được tích hợp vào Cơ sở dữ liệu nhà ở quốc gia, đảm bảo mọi quyết định đều có căn cứ pháp lý và có thể truy xuất.
6. Ý nghĩa chiến lược của khung pháp lý mới
Khung pháp lý giai đoạn 2023–2025 đánh dấu sự chuyển hóa căn bản của mô hình phát triển đô thị Việt Nam: Từ “quản lý bằng thủ tục” sang “quản trị bằng kết quả”; Từ “pháp lý khép kín” sang “thể chế linh hoạt”; Từ “đồng thuận hình thức” sang “đồng thuận hiệu quả”; và từ “động cơ hành chính” sang “động lực kinh tế – xã hội”. Hệ thống này vừa đảm bảo tính ổn định pháp lý, vừa mở ra không gian sáng tạo chính sách địa phương, để mỗi đô thị có thể chọn con đường riêng – phù hợp quy mô, dân số và điều kiện kinh tế – nhưng vẫn nằm trong một khung chuẩn chung về minh bạch, công bằng và bền vững. Tóm lại, khung pháp lý mới không chỉ là “bộ quy tắc để xây lại nhà ở”, mà là cấu trúc thể chế mang tính cải cách, đặt nền móng cho mô hình “tái thiết đô thị thông minh – linh hoạt – nhân văn” của Việt Nam trong giai đoạn 2025–2035. Nó biến công tác cải tạo chung cư từ một bài toán kỹ thuật thành một chiến lược phát triển quốc gia, nơi pháp luật trở thành công cụ thúc đẩy tái sinh đô thị chứ không còn là rào cản.
III. QUY TRÌNH TRIỂN KHAI CẢI TẠO CHUNG CƯ CŨ
Sau khi khung pháp lý mới được định hình, nhiệm vụ trọng tâm của các đô thị là thiết lập quy trình triển khai chuẩn hóa, minh bạch và khả thi. Quy trình này không chỉ đơn thuần là chuỗi bước hành chính, mà là một tiến trình đồng sáng tạo giữa Nhà nước, doanh nghiệp và cộng đồng cư dân, bảo đảm lợi ích, quyền lợi và trách nhiệm của mỗi bên được xác lập rõ ràng, có thể kiểm chứng và đo lường.
1. Giai đoạn 1: Kiểm định và lập kế hoạch cải tạo
Đây là bước nền tảng để xác định căn cứ pháp lý và kỹ thuật của từng dự án. Bao gồm: Kiểm định chất lượng công trình; Lập kế hoạch cấp tỉnh; Thẩm định quy hoạch và xác định FAR dự kiến:
2. Giai đoạn 2: Lấy ý kiến cư dân và xây dựng đồng thuận xã hội
Đây là bước nhạy cảm nhưng quyết định thành bại của dự án. Luật Nhà ở 2023 và Nghị định 98/2024/NĐ-CP đã thiết lập cơ chế đồng thuận linh hoạt, thay thế nguyên tắc 100% trước đây bằng cơ chế “đa số quyết định”: Tỷ lệ hợp lệ; Hình thức lấy ý kiến; Vai trò của Ban đại diện cư dân; Trường hợp không đạt đồng thuận. Cơ chế này giúp xóa bỏ tình trạng “thiểu số phủ quyết đa số”, đồng thời vẫn đảm bảo nguyên tắc dân chủ và quyền được tham vấn của cư dân.
3. Giai đoạn 3: Lập và phê duyệt phương án bồi thường – tái định cư
Bước này mang tính trọng tâm về quyền lợi và công bằng xã hội. Bao gồm: Nguyên tắc tính toán; Hình thức bồi thường; Chính sách hỗ trợ cư dân; Phê duyệt và công khai.
4. Giai đoạn 4: Lựa chọn chủ đầu tư và triển khai dự án
Luật mới trao quyền chủ động cho địa phương để tránh kéo dài thủ tục. Có các trường hợp: Trường hợp đã có nhà đầu tư đề xuất; Trường hợp chưa có nhà đầu tư; Ưu tiên hình thức hợp tác công – tư (PPP); Triển khai xây dựng.
5. Giai đoạn 5: Kiểm soát rủi ro – Giám sát – Bàn giao
Công tác cải tạo không dừng ở việc xây dựng xong mà kéo dài đến vận hành, quản lý sau tái định cư. Bao gồm: Kiểm soát rủi ro thi công; Giám sát cộng đồng; Bàn giao – tái định cư:
IV. QUY TRÌNH XÁC ĐỊNH VÀ THỰC THI QUYỀN LỢI ĐẶC THÙ CỦA CƯ DÂN
Phần này đi sâu vào trái tim của quá trình cải tạo đô thị: quyền lợi của người dân – chủ thể trung tâm trong mọi dự án tái thiết. Cốt lõi của chính sách cải tạo chung cư cũ (CCC) không chỉ là xây lại nhà, mà là tái lập công bằng xã hội, tái phân bổ giá trị đất đai, và phục hồi niềm tin cộng đồng vào Nhà nước và nhà đầu tư.
1. Nguyên tắc chung trong xác định quyền lợi
Ba nguyên tắc lớn được khung pháp lý mới xác lập: (a) Bảo đảm công bằng và hợp lý giữa các nhóm cư dân (b) Công khai, minh bạch và có thể kiểm chứng (c) Kết hợp giữa quyền và nghĩa vụ
2 . Cách tính và phân loại quyền lợi cư dân
Căn cứ để xác định quyền lợi của cư dân trong khu cải tạo CCC được quy định rõ trong Nghị định 98/2024/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn. Quy trình bao gồm 5 bước chính:
(a) Xác định nguồn gốc và diện tích hợp pháp
(b) Ghi nhận phần diện tích cơi nới, mở rộng
(c) Tính hệ số bồi thường (K)
(d) Xác định hình thức bồi thường – tái định cư: Tái định cư tại chỗ: Ưu tiên cao nhất, bảo đảm cư dân được trở về khu đất cũ, trong tòa nhà mới, với hạ tầng đồng bộ. Tái định cư cùng khu vực: Nếu quy hoạch không cho phép xây lại tại chỗ, cư dân được bố trí ở khu vực liền kề (bán kính ≤ 5 km). Nhận tiền hoặc căn hộ thương mại: Với người không có nhu cầu quay lại, được nhận bồi thường bằng tiền hoặc mua suất tái định cư khác.
(e) Cơ chế hỗ trợ tín dụng và chuyển đổi
3. Quyền lợi của nhóm hộ kinh doanh – tầng trệt
Đây là nhóm đặc thù, có đóng góp lớn nhưng thường chịu thiệt khi di dời. Khung chính sách mới đã điều chỉnh theo hướng bảo đảm quyền sinh kế và khả năng phục hồi kinh tế của họ:
(a) Được quyền thuê/mua lại phần sàn thương mại tương ứng trong công trình mới, theo giá ưu đãi.
(b) Được ưu tiên chọn vị trí mặt tiền khi bố trí lại mặt bằng kinh doanh.
(c) Nếu không có nhu cầu quay lại, được bồi thường bằng tiền + hỗ trợ ổn định việc làm 12 tháng.
(d) Cơ quan quản lý địa phương có trách nhiệm bố trí khu kinh doanh tạm trong thời gian thi công để không gián đoạn thu nhập.
Cách tiếp cận này giúp giảm xung đột, biến nhóm tầng trệt từ “đối tượng phản đối” thành “đối tác tái thiết”, đồng thời gìn giữ bản sắc sinh kế và văn hóa khu phố.
4. Cơ chế thực thi và cưỡng chế hợp pháp
Khi quyền lợi cư dân đã được xác định rõ, việc thực thi phải đi kèm cơ chế cưỡng chế hợp pháp, minh bạch và nhân văn để tránh “dự án treo”:
5. Cơ chế phân xử và giải quyết tranh chấp
Để tránh khiếu kiện kéo dài, Nghị định 98/2024/NĐ-CP quy định:
(a)Thành lập Hội đồng giải quyết tranh chấp cấp tỉnh, gồm đại diện Sở Xây dựng, Sở
NNMT, Tài chính, Tư pháp và Ủy ban MTTQVN.
(b) Quyết định của Hội đồng có giá trị thi hành như quyết định hành chính.
(c) Nếu cư dân không đồng ý, có quyền khởi kiện ra Tòa án nhưng không làm đình chỉ tiến trình cưỡng chế nếu dự án đã được phê duyệt hợp lệ.
6. Kết nối giữa quyền lợi cư dân và hiệu quả đô thị
Điều này thể hiện ở ba điểm:
(a) Cư dân là đối tác đồng sáng tạo: họ góp giá trị đất, nhận lại không gian sống tốt hơn
(b) Doanh nghiệp chia sẻ lợi nhuận công bằng: phần diện tích thương mại tăng thêm được điều tiết để bù chi phí bồi thường
(c) Nhà nước tái đầu tư vào hạ tầng công cộng bằng nguồn thu từ FAR, tiền sử dụng đất và thuế gia tăng giá trị đất. Sự kết hợp này tạo nên chu trình tuần hoàn giá trị đất đô thị, biến mỗi dự án cải tạo thành cỗ máy tái sinh kinh tế – xã hội – hạ tầng.
7. Tóm lại: Việc xác định và thực thi quyền lợi đặc thù của cư dân không chỉ là “phần mềm nhân văn” của cải tạo đô thị, mà là hạt nhân của cơ chế tái thiết công bằng và bền vững. Nhờ khung chính sách mới, Việt Nam đã bước đầu hình thành mô hình “cư dân đồng kiến tạo đô thị”, nơi mỗi người dân không còn là đối tượng bị di dời mà là chủ thể tham gia kiến tạo không gian sống mới. Từ đây, các khu chung cư cũ không còn là “vấn đề cần xử lý”, mà trở thành cơ hội tái tạo cộng đồng, văn hóa và giá trị đất đai, góp phần hình thành đô thị Việt Nam hiện đại-nhân văn – bền vững – đáng sống.
V. QUY CHUẨN CẢI TẠO ĐÔ THỊ LINH HOẠT (URZC)
1. Bối cảnh và sự cần thiết ban hành Quy chuẩn cải tạo đô thị linh hoạt (URZC)
Trong hơn hai thập kỷ qua, việc cải tạo các khu chung cư cũ tại Việt Nam rơi vào tình trạng “vướng kỹ thuật – kẹt quy hoạch – tắc tài chính”. Một trong những nguyên nhân then chốt là quy chuẩn xây dựng và quy hoạch cứng nhắc, giới hạn mật độ, hệ số sử dụng đất (FAR) và chiều cao theo khung cố định. Khi không được phép vượt chỉ tiêu, các dự án không đủ quỹ đất để bồi thường tái định cư tại chỗ, cũng không có dư địa kinh tế để thu hút nhà đầu tư. Từ năm 2024, Bộ Xây dựng và các đô thị lớn đã đề xuất ban hành “Quy chuẩn Cải tạo Đô thị Linh hoạt (URZC)”, cho phép điều chỉnh FAR, chiều cao, mật độ có điều kiện, gắn với đóng góp hạ tầng, tiện ích công cộng và giá trị xã hội tương ứng. Đây được xem là “đột phá thể chế mềm” giúp phá vỡ vòng luẩn quẩn “quy hoạch – bồi thường – lợi ích” trong công tác cải tạo CCC.
2. Mục tiêu và triết lý của URZC
Quy chuẩn URZC không nhằm “phá trần quy hoạch” mà hướng tới một mô hình quy hoạch linh hoạt – có trách nhiệm – dựa trên hiệu suất thực tế. Triết lý của URZC gồm ba tầng: (a)Tạo động lực kinh tế cho tái thiết đô thị; Tăng FAR và chiều cao có điều kiện để tạo dư địa tài chính, bù chi phí bồi thường và tái định cư mà không cần vốn ngân sách (b) Bảo đảm lợi ích cộng đồng và phát triển bền vững: Mỗi mét vuông FAR tăng thêm phải đi kèm đóng góp cụ thể: hạ tầng, cây xanh, bãi đỗ xe, công viên, nhà trẻ, trạm y tế, không gian công cộng (c) Chuyển từ “quản lý bằng giới hạn” sang “quản lý bằng hiệu suất”: Không giới hạn tuyệt đối theo chiều cao hay mật độ, mà đánh giá dựa trên khả năng đáp ứng hạ tầng – môi trường – giao thông – tiện ích xã hội. Nói cách khác, URZC là cơ chế quản lý theo hiệu quả sử dụng đất đô thị (Performance-Based Zoning) thay vì “áp chỉ tiêu tĩnh”.
3. Cấu trúc và nội dung cơ bản của URZC
URZC được đề xuất gồm 5 nhóm chỉ tiêu linh hoạt và 3 điều kiện bắt buộc kiểm soát, nhằm cân bằng giữa tự do quy hoạch và trách nhiệm phát triển.
(a) Nhóm chỉ tiêu linh hoạt
(b) Nhóm điều kiện kiểm soát bắt buộc:
Đánh giá năng lực hạ tầng (Infrastructure Capacity Test): Mọi đề xuất tăng FAR phải chứng minh khả năng chịu tải của điện, nước, giao thông, PCCC, môi trường. Phân tích tác động dân số (Population Impact Assessment): FAR không được tăng nếu dẫn đến mật độ dân cư vượt 250% so với chuẩn quy hoạch khu vực. Cam kết đầu tư hạ tầng công cộng (Public Benefit Commitment): Chủ đầu tư phải ký cam kết và thực hiện nghĩa vụ đóng góp vào Quỹ Phát triển Hạ tầng đô thị, hoặc đầu tư trực tiếp công trình công cộng.
4. Cơ chế “đánh đổi có kiểm soát”
URZC vận hành dựa trên nguyên tắc “đánh đổi giá trị đất tư để tái tạo giá trị công”, nghĩa là: Doanh nghiệp được phép tăng FAR hoặc chiều cao, đổi lại phải đầu tư tương ứng vào tiện ích xã hội và hạ tầng đô thị. Nhà nước thu hồi một phần giá trị đất gia tăng thông qua: Phí điều chỉnh FAR, Đóng góp Quỹ Hạ tầng đô thị, hoặc nhượng quyền khai thác dịch vụ công cộng (bãi đỗ xe, thương mại ngầm…). Cư dân hưởng lợi kép: được bồi thường diện tích cao hơn và sống trong không gian hạ tầng đồng bộ hơn. Như vậy, URZC biến chính sách quy hoạch thành cơ chế kinh tế, giúp cân bằng ba lợi ích: cư dân – doanh nghiệp – chính quyền, đồng thời khép kín vòng tuần hoàn giá trị đất.
5. Mối liên hệ giữa URZC và Luật Nhà ở 2023 – Nghị định 98/2024/NĐ-CP
URZC chính là công cụ kỹ thuật hóa của chính sách linh hoạt trong Luật Nhà ở 2023 và NĐ 98/2024/NĐ-CP. Nếu Luật và Nghị định cung cấp khung thể chế và quyền lợi cư dân, thì URZC tạo ra “địa hạt thử nghiệm linh hoạt” để chính quyền địa phương vận hành chính sách.
URZC vì thế là “cầu nối giữa chính sách pháp lý và thực tiễn quy hoạch – tài chính đô thị”.
6. Kiểm soát rủi ro và cơ chế giám sát:
Tính linh hoạt luôn đi kèm rủi ro “siêu nén dân số” và quá tải hạ tầng nếu không được kiểm soát. Do đó, URZC đưa ra 5 công cụ giám sát bắt buộc: Chỉ tiêu giới hạn tầng cao và dân số hữu hiệu (Effective Density Cap): mỗi khu không vượt 400 người/ha. Giấy phép “FAR linh hoạt” (Flexible FAR Permit): cấp riêng cho từng dự án sau khi có thẩm định. Giám sát số hóa (Digital Compliance System): dùng dữ liệu GIS và BIM để theo dõi mật độ thực tế. Đánh giá sau đầu tư (Post-Occupancy Evaluation): kiểm tra hiệu suất hạ tầng sau 1–3 năm. Chế tài vi phạm: nếu dự án không thực hiện nghĩa vụ hạ tầng theo cam kết, sẽ bị thu hồi diện tích thương mại hoặc phạt tài chính tương đương.
7. Kinh nghiệm quốc tế: Nhật Bản: Áp dụng cơ chế Urban Redevelopment Special Zones – cho phép vượt FAR nếu dự án đóng góp 10–20% diện tích cho không gian công cộng. Hàn Quốc: FAR linh hoạt gắn với chương trình Urban Regeneration; phần FAR tăng được chia cho cư dân và chính quyền theo tỷ lệ 6:4. Singapore: Cơ chế Bonus GFA (Gross Floor Area) – tăng diện tích sàn 10–30% nếu dự án có chứng nhận xanh hoặc đầu tư TOD.
VI. CƠ CHẾ TÀI CHÍNH – ƯU ĐÃI ĐẦU TƯ TRONG CẢI TẠO ĐÔ THỊ
1. Nền tảng của cơ chế tài chính cải tạo đô thị
Cơ chế tài chính trong cải tạo chung cư cũ (CCC) được thiết kế xoay quanh ba nguồn lực chính: (a) Nguồn lực đất đai (Land Value Capture) – tận dụng giá trị đất gia tăng sau cải tạo (b) Nguồn lực xã hội hóa (PPP – Public Private Partnership) – huy động vốn từ doanh nghiệp, ngân hàng, quỹ đầu tư (c) Nguồn lực công (State Support) – vốn mồi, ưu đãi thuế, tín dụng và quỹ nhà ở xã hội. Ba nguồn lực này kết nối theo hình “tam giác tài chính đô thị”, giúp Nhà nước không phải chi trực tiếp nhưng vẫn dẫn dắt dòng vốn đi đúng hướng.
2. Cơ chế chia sẻ giá trị đất đai (Land Value Sharing)
Mấu chốt của cải tạo CCC là phân bổ công bằng giá trị đất sau tái thiết. Khi hệ số sử dụng đất (FAR) được tăng, giá trị thương mại tăng theo. URZC cho phép điều chỉnh này, nhưng yêu cầu chia sẻ giá trị gia tăng cho cộng đồng và cư dân: Phần lợi nhuận gia tăng (ΔV) được phân bổ theo nguyên tắc: 50–60% cho chủ đầu tư (bù chi phí phá dỡ, tái định cư, lợi nhuận hợp lý). 25–35% cho cư dân (hệ số K, chênh lệch diện tích, hỗ trợ tạm cư). 10–15% cho Nhà nước (Quỹ hạ tầng đô thị, không gian công cộng, cây xanh). Công cụ điều tiết: Phí điều chỉnh FAR linh hoạt (Flexible FAR Fee). Thuế giá trị đất tăng thêm (Betterment Tax). Đóng góp trực tiếp công trình công cộng (Park, road, kindergarten…). Nhờ cơ chế này, đất công – tư được tái sinh, không bị thất thoát giá trị, đồng thời tạo nguồn lực bền vững cho hạ tầng và an sinh đô thị.
3. Ưu đãi đầu tư – thuế và tài chính
Để khuyến khích doanh nghiệp tham gia, khung chính sách mới đề xuất gói ưu đãi đa tầng:
(a) Ưu đãi về thuế
(b) Ưu đãi tín dụng
(c) Ưu đãi hành chính và đất đai
4. Mô hình tài chính PPP trong cải tạo đô thị
Cải tạo CCC không chỉ là hoạt động xây dựng mà là dự án hạ tầng – nhà ở – xã hội tổng hợp, vì vậy hình thức đối tác công – tư (PPP) rất phù hợp. Ba mô hình PPP được khuyến nghị:
Đặc biệt, mô hình PPP – cư dân góp đất (Land-for-Equity) được đánh giá là phù hợp nhất với Việt Nam, vì vừa bảo đảm quyền sở hữu của người dân, vừa tạo vốn ban đầu cho doanh nghiệp, đồng thời giảm chi phí đền bù.
5. Quỹ phát triển hạ tầng và Quỹ tái thiết đô thị
Để tránh lệ thuộc vào ngân sách, hai loại quỹ chuyên biệt cần được hình thành:
(a) Quỹ Phát triển Hạ tầng Đô thị (Urban Infrastructure Fund): Nguồn thu: phí điều chỉnh FAR, 10–15% lợi nhuận thương mại của dự án, và ngân sách vốn mồi. Mục đích: tái đầu tư cho hạ tầng kỹ thuật (giao thông, thoát nước, cây xanh, PCCC). Quản lý: cấp tỉnh, hoạt động công khai, có kiểm toán hàng năm.
(b) Quỹ Tái thiết Đô thị (Urban Renewal Fund): Nguồn thu: đóng góp từ doanh nghiệp, tài trợ quốc tế, và vốn vay ưu đãi. Mục đích: hỗ trợ di dời cư dân, bồi thường, tạm cư, cải tạo công trình công cộng xuống cấp. Đối tượng ưu tiên: CCC cấp D, khu tập thể lấn chiếm, khu hạ tầng nguy hiểm. Hai quỹ này tạo cơ chế tài chính tuần hoàn, nơi lợi nhuận từ tái thiết khu này trở thành “vốn mồi” cho khu kế tiếp, giúp cải tạo đô thị được triển khai liên tục, không đứt gãy.
6. Học hỏi kinh nghiệm quốc tế: (a) Nhật Bản: Chính phủ trợ cấp 30–40% chi phí phá dỡ, hạ tầng, phần còn lại do tư nhân đảm nhiệm. Cơ chế “Tăng FAR để đổi lấy hạ tầng công cộng” là động lực tái thiết hàng chục khu CCC tại Tokyo và Osaka. (b) Singapore: Chương trình SERS (Selective En-bloc Redevelopment Scheme): Nhà nước mua lại toàn bộ khu CCC, tái định cư người dân, sau đó đấu giá phát triển mới. Lợi nhuận chênh lệch được chia cho cư dân (30–35%), phần còn lại tái đầu tư hạ tầng công cộng. (c) Hàn Quốc: Áp dụng mô hình Urban Regeneration Finance Zones – khu tài chính tái thiết: FAR tăng 1,5–2 lần kèm quỹ tái đầu tư bắt buộc. Chính quyền địa phương phát hành trái phiếu đô thị (Urban Bonds) để huy động vốn cho PPP.
7. Cơ chế kiểm soát rủi ro tài chính
Sự hấp dẫn của thị trường cải tạo đô thị cũng đi kèm rủi ro: đầu cơ, nợ xấu, vỡ tiến độ. Cần cơ chế kiểm soát đa tầng: Cấp chính quyền: yêu cầu báo cáo định kỳ về dòng tiền, bảo lãnh ngân hàng cho chi phí tái định cư. Cấp ngân hàng: kiểm tra năng lực tín dụng, cấm dùng vốn ngắn hạn cho dự án dài hạn. Cấp cộng đồng: Ban giám sát cư dân được quyền kiểm tra tiến độ giải ngân. Cấp pháp lý: nếu chủ đầu tư vi phạm tiến độ >12 tháng, UBND tỉnh có thể thu hồi dự án, đấu giá lại.
8. Hướng tới tài chính xanh và đô thị bền vững
Việt Nam cần định hướng gắn cải tạo đô thị với tài chính xanh: Phát hành Green Bonds – Trái phiếu xanh đô thị, huy động vốn đầu tư công trình tiết kiệm năng lượng, tái chế vật liệu, hệ thống nước mưa tái sử dụng. Cấp chứng nhận “Công trình xanh tái thiết” (Green Urban Redevelopment Certification) để được giảm 10% thuế TNDN và ưu tiên FAR. Thiết lập Cơ chế tín chỉ carbon đô thị – cho phép dự án giảm phát thải được mua bán tín chỉ carbon, tạo nguồn thu bổ sung.
VII. KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH VÀ GIẢI PHÁP TRIỂN KHAI HIỆU QUẢ
1. Tầm quan trọng của giai đoạn hành động
Sau khi Việt Nam đã xây dựng được khung pháp lý cơ bản (Luật Nhà ở 2023, Luật Đất đai 2024, Nghị định 98/2024/NĐ-CP, Quy chuẩn URZC…), vấn đề không còn nằm ở “thiếu luật” mà là “thiếu cách làm”. Bài toán hiện nay là biến chính sách thành hành động, biến quy hoạch thành giá trị sống, thông qua các cơ chế triển khai thực tiễn, có thể đo lường, có tính linh hoạt và khả năng nhân rộng.
2. Nhóm kiến nghị cấp trung ương
(a) Ban hành Luật Quản lý và phát triển đô thị: Trong đó có đề cập nội dung Cải tạo và tái thiết đô thị. Đây cần là đạo luật chuyên biệt điều chỉnh đồng bộ toàn bộ chuỗi hoạt động cải tạo, thay thế vai trò chắp vá của Luật QH ĐT NT, Luật Nhà ở, Đất đai, Đầu tư, Xây dựng hiện nay. Nội dung chính gồm: Nguyên tắc xác định quyền lợi cư dân và cơ chế đồng thuận 75%.; Khung quy hoạch linh hoạt (URZC) theo chỉ tiêu hiệu suất; Cơ chế tài chính – PPP – Quỹ hạ tầng đô thị.; Hệ thống dữ liệu BIM–GIS và giám sát số hóa; Chính sách an sinh – tái định cư – cư dân đồng kiến tạo.
(b) Xây dựng Chương trình Quốc gia “100 Dự án Cải tạo Đô thị Trọng điểm”: Mỗi vùng kinh tế có ít nhất 10 dự án mẫu, làm “vườn ươm” cho mô hình URZC, PPP và cộng đồng đồng kiến tạo. Các dự án này được tiếp cận vốn ưu đãi, FAR linh hoạt, cơ chế thử nghiệm pháp lý đặc biệt. Từ kết quả thí điểm, tổng hợp thành bộ bài học thực tiễn (Urban Renewal Playbook) cho các địa phương.
3. Nhóm kiến nghị cấp địa phương
(a) Phân vùng ưu tiên và lập bản đồ tái thiết: Mỗi tỉnh/thành cần xác định vùng cải tạo cấp D, cấp C gắn với quy hoạch phân khu, giao thông, hạ tầng xã hội. Sử dụng công cụ GIS để phân tích mức độ xuống cấp, giá trị đất, năng lực hạ tầng, từ đó xác định ưu tiên đầu tư. Hình thành các “vùng ưu tiên tái thiết”, được phép áp dụng URZC và FAR linh hoạt trước tiên.
(b) Thành lập Ban Điều phối Cải tạo Đô thị cấp tỉnh/thành: Trực thuộc UBND tỉnh/thành, do Phó Chủ tịch phụ trách đô thị làm trưởng ban. Có nhiệm vụ phối hợp Sở Xây dựng – Sở NNMT – Sở Tài chính để thống nhất quy trình. Ban này có quyền phê duyệt kế hoạch, tạm cư, tái định cư, lựa chọn chủ đầu tư và giám sát tiến độ.
(c) Tăng cường cơ chế đối thoại cộng đồng và truyền thông minh bạch: Thiết lập Cổng thông tin cải tạo đô thị để công khai FAR, hệ số K, tiến độ, quyền lợi cư dân. Đưa cư dân vào quy trình đồng thiết kế (co-design) ngay từ đầu, thông qua hội nghị, mô hình 3D, dữ liệu số. Khuyến khích hình thành “Tổ hợp tác tái thiết” gồm đại diện cư dân, chính quyền và doanh nghiệp – nhằm giảm xung đột lợi ích, nâng cao niềm tin xã hội.
4. Nhóm kiến nghị về cơ chế tài chính
(a) Thiết lập Quỹ Hạ tầng và Tái thiết Đô thị địa phương (URF & UIF): Vận hành theo mô hình vốn mồi Nhà nước – vốn xã hội hóa. Thu từ: phí điều chỉnh FAR, phần chia lợi nhuận dự án, trái phiếu đô thị. Chi cho: bồi thường, tạm cư, hạ tầng công cộng, cây xanh, di dời dân nguy hiểm. Quỹ được quản lý công khai qua hệ thống số, có kiểm toán và giám sát cộng đồng.
(b) Thúc đẩy phát hành Trái phiếu Đô thị (Urban Bonds): Chính quyền cấp tỉnh được phép phát hành Trái phiếu tái thiết để huy động vốn dài hạn. Lãi suất thấp, có thể quy đổi bằng tín chỉ carbon hoặc ưu đãi thuế. Gắn trái phiếu với dự án cụ thể, bảo đảm minh bạch và khả năng trả nợ.
(c) Áp dụng cơ chế chia sẻ giá trị đất đai (Land Value Capture – LVC): Khi FAR tăng, phần giá trị đất tăng thêm được chia: 60% doanh nghiệp, 25–30% cư dân, 10–15% Nhà nước. Phần Nhà nước thu được đưa vào Quỹ Hạ tầng Đô thị, tạo vòng tuần hoàn tài chính.
5. Nhóm kiến nghị về công nghệ và quản lý số hóa
(a) Áp dụng BIM – GIS trong toàn bộ vòng đời dự án: Yêu cầu bắt buộc đối với mọi dự án cải tạo quy mô >2ha. Dữ liệu BIM liên thông với hệ thống GIS để quản lý quy hoạch, dân cư, hạ tầng, môi trường. Cập nhật tự động vào Bản đồ số quốc gia “One Map Việt Nam”.
(b) Thiết lập Nền tảng “Urban Renewal Data Hub”: Trung tâm dữ liệu tích hợp quản lý toàn bộ thông tin dự án: FAR, hệ số K, tiến độ, tài chính, cư dân. Kết nối với AI dashboard để phân tích hiệu suất, dự báo rủi ro và tối ưu quy hoạch. Dữ liệu mở cho cộng đồng, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.
(c) Thí điểm Sandbox công nghệ cải tạo đô thị (Urban Innovation Sandbox): Cho phép thử nghiệm các mô hình mới: nhà ở mô-đun, vật liệu tái chế, năng lượng tái tạo, công nghệ PCCC thông minh.
6. Nhóm kiến nghị về khía cạnh xã hội – con người
(a) Xây dựng mô hình “Cộng đồng tái sinh” (Regenerative Community): Chuyển cư dân từ vai trò bị di dời sang vai trò đồng sáng tạo và đồng sở hữu không gian sống mới. Hỗ trợ tâm
lý, văn hóa, nghề nghiệp cho cư dân tái định cư. Xây dựng các khu Community Hub – không gian sinh hoạt chung, học tập, y tế và chăm sóc người cao tuổi.
(b) Đào tạo và nâng cao năng lực cán bộ quản lý đô thị: Phát triển Chương trình đào tạo Urban Renewal Leadership do Bộ Xây dựng chủ trì. Kết hợp lý thuyết quốc tế (Singapore, Nhật, Hàn Quốc) với thực tiễn Việt Nam. Đưa nội dung “Quy hoạch linh hoạt, PPP, quản lý dữ liệu đô thị” vào chương trình đào tạo đại học và sau đại học.
(c) Chính sách an sinh – bảo vệ cư dân yếu thế: Miễn 100% phí tạm cư cho hộ nghèo, người già, người tàn tật. Hỗ trợ lãi suất vay tái định cư 3–4%/năm. Ưu tiên căn hộ tầng thấp cho hộ có người cao tuổi, trẻ nhỏ, người khuyết tật.
7. Nhóm kiến nghị về truyền thông và giám sát xã hội
(a) Truyền thông minh bạch, liên tục, dễ hiểu: Tạo các kênh truyền hình – podcast – mạng xã hội chuyên biệt về cải tạo đô thị. Giới thiệu dự án mẫu, giải thích cơ chế, minh họa quyền lợi cư dân. Tăng niềm tin xã hội bằng cách công bố tiến độ, hợp đồng, hình ảnh thực tế.
(b) Cơ chế giám sát cộng đồng và độc lập: Thành lập Hội đồng giám sát cải tạo đô thị gồm chuyên gia, cư dân, đại biểu HĐND. Hằng năm công bố Báo cáo Trắng (White Paper on Urban Renewal) về hiệu quả và minh bạch của các dự án. Cho phép báo chí, tổ chức xã hội tiếp cận dữ liệu giám sát, phản biện công khai.
Thành phố Đà Nẵng (Ảnh minh họa)
8. Tóm lại:
Cải tạo đô thị là bài kiểm tra năng lực quản trị quốc gia trong thời đại đô thị hóa và chuyển đổi số. Nếu chỉ nhìn nó như một nhiệm vụ xây dựng, ta sẽ mãi luẩn quẩn trong vòng “phá cũ – xây mới”. Nhưng nếu nhìn nó như một chiến lược tái sinh hệ sinh thái đô thị, Việt Nam có thể biến cải tạo thành động cơ phát triển mới – xanh hơn, thông minh hơn, nhân văn hơn. Những kiến nghị trên, nếu được triển khai đồng bộ, sẽ: Biến mỗi khu chung cư cũ thành hạt nhân đổi mới đô thị; Biến chính quyền đô thị thành trung tâm điều phối sáng tạo; Biến người dân thành đối tác đồng kiến tạo tương lai của thành phố. Và khi đó, “cải tạo đô thị” sẽ không còn là hành động khắc phục cái cũ, mà là hành trình tái sinh văn minh đô thị Việt Nam, nơi mỗi mét vuông đất – mỗi mái nhà – mỗi con người đều góp phần tạo dựng nên một thành phố bền vững, hài hòa và đáng sống cho thế kỷ XXI.
VIII. KẾT LUẬN CHUNG
Cải tạo và tái thiết đô thị không chỉ là một nhiệm vụ kỹ thuật hay pháp lý; đó là một sứ mệnh xã hội, một hành trình tái sinh toàn diện không gian sống, văn hóa và tinh thần của các đô thị Việt Nam. Sau hơn ba thập kỷ phát triển nhanh nhưng thiếu bền vững, đô thị Việt Nam đang đứng trước ngưỡng cửa chuyển đổi mô hình – từ phát triển theo chiều rộng sang phát triển theo chiều sâu, từ “mở rộng” sang “tái cấu trúc”. Báo cáo đã phác họa một bức tranh hệ thống cho tương lai đô thị Việt Nam: có pháp lý – có cơ chế – có tài chính – có công nghệ – và quan trọng nhất là có niềm tin xã hội.
Từ góc nhìn chính sách, kỹ thuật, tài chính đến xã hội, báo cáo đã đề cập khung lý luận và thực tiễn cho chiến lược cải tạo đô thị Việt Nam thế hệ mới -một mô hình dựa trên: Pháp lý đồng bộ, Quy chuẩn linh hoạt, Cơ chế tài chính thông minh, Công nghệ số hóa và cộng đồng đồng kiến tạo. Cải tạo đô thị không chỉ là sửa chữa những bức tường cũ, mà là tái thiết niềm tin, khơi dậy ký ức, và mở đường cho tương lai – nơi mỗi đô thị Việt Nam trở thành biểu tượng của trí tuệ, sự hài hòa và khát vọng sống tốt đẹp của con người Việt Nam trong thế kỷ XXI.
ThS. Lê Tùng Lâm
Ủy viên Đoàn Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Luật Nhà ở (sửa đổi) số 27/2023/QH15.
- Luật Đất đai (sửa đổi) năm 2024.
- Luật Thủ đô (sửa đổi) năm 2024.
- Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn (2024).
- Nghị định số 98/2024/NĐ-CP của Chính phủ ngày 30/8/2024: Về cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư.
- Urban Redevelopment Authority (URA), Singapore – URA Master Plan 2019–2024: Urban Transformation through Renewal and Regeneration.
- Ministry of Land, Infrastructure and Transport (MLIT), Japan (2021) – Urban Redevelopment and Regeneration Policy Framework in Japan.
- Seoul Metropolitan Government (2020) – Korean Urban Regeneration Projects and Smart Redevelopment Model.
- World Bank (2023) – Resilient and Inclusive Urban Renewal: Financing Models and Governance Frameworks.
- UN-Habitat (2022) – Global Guidelines for Urban Renewal and Regeneration Policy.
- OECD (2021) – Innovative Land Value Capture Mechanisms for Sustainable Urban Redevelopment.
- BCA Singapore (2023) – Bonus GFA Scheme and Flexible Zoning Code for Sustainable Redevelopment
- Asian Development Bank (ADB, 2022) – Public-Private Partnership (PPP) Framework for Urban Housing and Infrastructure Renewal in Asia.
- United Nations ESCAP (2021) – Building Inclusive Cities: Housing Policy and Regeneration Approaches in East Asia.
- Korea Institute of Construction Technology (KICT, 2020) – Performance-based Zoning and FAR Adjustment in Korean Urban Renewal.
- City of Tokyo Urban Redevelopment Bureau (2019) – Lessons from Urban Renewal Special Zones in Japan.
