Một số ý kiến về các luật quy hoạch

Luật Quy hoạch được Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 24/11/2017 và có hiệu lực thi hành chậm nhất là ngày 01/01/2019. Luật Quy hoạch ra đời kéo theo hàng loạt sự điều chỉnh tại các luật khác chứa cùng nội dung điều chỉnh. Tại kỳ họp thứ 6 đang diễn ra, các đại biểu Quốc hội đưa ra nhiều ý kiến tranh luận liên quan đến các vấn đề nóng như có nên bãi bỏ Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, có nên tích hợp quy hoạch xây dựng tỉnh vào quy hoạch tỉnh.

Cần tích hợp Luật Quy hoạch đô thị vào Luật Quy hoạch

Luật Quy hoạch đô thị quy định về hoạt động quy hoạch đô thị gồm: lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị; tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch đô thị đã được phê duyệt. Như vậy, phạm vi không gian của luật này là khu vực đô thị. Các khu vực ngoài đô thị không phải đối tượng điều chỉnh của luật này. Trong khi đó, để “phủ sóng” quy hoạch hết không gian lãnh thổ một tỉnh, Luật Xây dựng phân biệt 3 đối tượng: đô thị, nông thôn và các khu chức năng đặc thù.

Trong khi đó, với tốc độ đô thị hóa ngày càng cao, ranh giới đô thị và nông thôn liên tục thay đổi, thậm chí nhiều trường hợp là đan xen, không có ranh giới rõ rệt. Nhiều khu đô thị mới, đô thị vệ tinh đang hình thành tại khu vực nông thôn, nhiều làng xã đang dần chuyển đổi thành đô thị. Các nhu cầu của đô thị ngày càng cần đến quỹ đất của nông thôn. Các nghĩa trang, khu xử lý chất thải, các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm cần được bố trí ngoài đô thị. Một trường đua ngựa có thể tổ chức trong đô thị nhưng khu vực nuôi ngựa cần bố trí ngoài đô thị. Cao trình san nền đô thị, hệ thống cấp nước, thoát nước của đô thị cần được nghiên cứu trong mối quan hệ với khu vực nông thôn xung quanh. Các tuyến giao thông ngoại vi băng qua các khu vực nông thôn… Trong một bức tranh tổng thể mang quá nhiều các quan hệ đó, việc phân biệt đô thị, nông thôn và các khu chức năng đặc thù vô hình trung phủ nhận các mối liên kết chặt chẽ ấy.

Đô thị và nông thôn thì ai cũng rõ, còn khu chức năng đặc thù là gì? Theo Luật Xây dựng, khu chức năng đặc thù là khu vực phát triển theo các chức năng chuyên biệt hoặc hỗn hợp như khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; khu du lịch, khu sinh thái; khu bảo tồn, khu di tích lịch sử – văn hóa; khu nghiên cứu đào tạo; khu thể dục thể thao; cảng hàng không, cảng biển; khu vực đầu mối hạ tầng kỹ thuật; khu chức năng đặc thù khác được xác định theo quy hoạch xây dựng vùng được phê duyệt hoặc được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập.

Cứ theo quy định ấy mà lọc ra thì đô thị chỉ còn là các khu ở, điều ấy thật khó chấp nhận. Trong xu thế hiện nay, một đô thị có thể lấy các khu chức năng đặc thù như sân bay, cảng biển, khu du lịch, khu di tích… làm hạt nhân phát triển đô thị. Vậy thì chẳng có lý do gì lại làm điều ngược lại là loại bỏ những động lực ấy đi?

Khi phân chia một không gian lãnh thổ thành từng khu vực riêng rẽ như vậy không những làm đứt gãy mối quan hệ giữa các khu vực với nhau mà còn tự đặt ra các rào cản giữa các luật.

Do vậy cần trả lại đúng phạm vi và đối tượng điều chỉnh cho từng luật. Luật Xây dựng chỉ điều chỉnh các hoạt động đầu tư xây dựng. Luật Quy hoạch đô thị cần được bãi bỏ và thống nhất áp dụng Luật Quy hoạch.

Cần chuẩn hóa hệ thống quy hoạch

Theo Luật Quy hoạch, hệ thống quy hoạch quốc gia gồm: 1. Quy hoạch cấp quốc gia; 2. Quy hoạch vùng; 3. Quy hoạch tỉnh; 4. Quy hoạch đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; 5. Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.

Như vậy Luật Quy hoạch vẫn kế thừa sự bất cập của Luật Xây dựng là phân biệt giữa quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn.

Như đã phân tích ở trên, đô thị, nông thôn và các khu chức năng đặc thù có mối quan hệ tương hỗ. Một không gian lãnh thổ chỉ cần một quy hoạch xây dựng thống nhất để phát huy mối quan hệ đa chiều giữa các khu vực. Vậy đó là quy hoạch gì?

Nếu chiếu đúng theo các luật thì hiện nay không có quy hoạch nào như thế cả. Trong Luật Quy hoạch đô thị có quy định về quy hoạch chung, tuy nhiên đó phải hiểu là quy hoạch chung đô thị.

Thế nhưng trên thực tế lại có kiểu quy hoạch đó. Nhiều địa phương làm quy hoạch chung (đô thị) nhưng không biết vô tình hay hữu ý lại gộp luôn cả vùng nông thôn, các khu chức năng đặc thù vào và rồi cũng được Chính phủ phê duyệt. Xét căn cơ ra thì quy hoạch ấy là sai quy định. Tuy vậy, cái sai đó lại tỏ ra phù hợp với yêu cầu thực tế hơn là khi nó đúng quy định.

Đó chính là điều đáng suy ngẫm để hướng đến việc chuẩn hóa hệ thống quy hoạch. Trong hệ thống quy hoạch quốc gia cần bãi bỏ quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn. Thay vào đó, mỗi tỉnh, thành cần một quy hoạch xây dựng tỉnh. Đây là khái niệm chưa có trong hệ thống quy hoạch quốc gia nhưng lại rất dễ hiểu với các người làm quy hoạch. Quy hoạch xây dựng tỉnh có nhiệm vụ tích hợp các quy hoạch riêng rẽ là quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn và quy hoạch các khu chức năng đặc thù.

Như vậy nội dung về hệ thống quy hoạch quốc gia trong Luật Quy hoạch cần phải được điều chỉnh lại.

Quan hệ giữa quy hoạch tỉnh và quy hoạch xây dựng tỉnh

Quy hoạch tỉnh là dạng quy hoạch mà trước đây vẫn thường gọi là quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội. Đối tượng của quy hoạch này là các định hướng phát triển các lĩnh vực và ngành nghề cùng với các chỉ tiêu tương ứng. Có thể hiểu đây là quy hoạch mang các yếu tố định tính, định lượng nhưng không đặt nặng yếu tố định hình, mặc dù cũng có bản vẽ về phân vùng.

Trong khi đó quy hoạch xây dựng tỉnh là quy hoạch về không gian, nghĩa là xác định rõ yếu tố định hình. Về quan hệ “chiều dọc”, dưới quy hoạch xây dựng tỉnh là các quy hoạch phân khu xây dựng và quy hoạch chi tiết xây dựng.

Giữa quy hoạch tỉnh và quy hoạch xây dựng tỉnh là quan hệ “chiều ngang”, không thể có chuyện tích hợp được.

Một yếu tố nữa cần xem xét là tính biến động của quy hoạch. Các quốc gia đang bắt đầu phát triển, các địa phương đang tìm hướng phát triển không thể đòi hỏi sự ổn định và quá chặt chẽ của các quy hoạch. Do vậy khi càng tích hợp các quy hoạch vào với nhau thì khả năng phải điều chỉnh càng lớn. Càng tích hợp nhiều, xác suất biến động càng cao dẫn đến khả năng bị phá vỡ càng cao.

Ai làm quy hoạch xây dựng tỉnh?

Có nhiều ý kiến nhầm lẫn khi cho rằng tất cả các quy hoạch thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Quy hoạch phải được Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định, điều đó không đúng.

Thí dụ, quy hoạch xây dựng tỉnh thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia, là đối tượng điều chỉnh của Luật Quy hoạch nhưng không thể do Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định. Quy hoạch tỉnh là quy hoạch chuyên ngành kỹ thuật, có tính chuyên môn sâu, Bộ Xây dựng mới là cơ quan thẩm định. Tương tự như vậy, ở cấp tỉnh, đơn vị chủ trì lập quy hoạch xây dựng tỉnh phải là Sở Xây dựng.

Về trình tự lập và phê duyệt, quy hoạch tỉnh phải đi trước vì đây là quy hoạch định hướng mọi lĩnh vực. Về nguyên tắc là như vậy, tuy nhiên để đảm bảo tính đồng bộ, trên thực tế hai quy hoạch này cần được nghiên cứu song hành. Việc nghiên cứu song hành tạo điều kiện cho các chuyên gia trao đổi một cách thường xuyên, nảy sinh nhiều ý tưởng tốt cho định hướng phát triển toàn diện một không gian lãnh thổ.

KTS BÙI HUY TRÍ

(Đô thị & Phát triển số 76 – 77/2019)