Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị: Từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới

I. Các vấn đề cụ thể cần đổi mới

Trước yêu cầu của thực tiễn phát triển hiện nay, công tác quy hoạch của nước ta đã thể hiện rất nhiều yêu cầu cần được đổi mới toàn diện, đặc biệt là việc tích hợp các quy hoạch chuyên ngành với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị. Theo đó, các sản phẩm quy hoạch khá cứng nhắc, lạc hậu trước sự thay đổi liên tục và nhanh chóng của thực tiễn. Vì vậy cần có những giải pháp cụ thể nhằm đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị.

Yêu cầu thực tiễn phải đổi mới

Mặc dù đã qua hơn 30 năm chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, hệ thống Quy hoạch đô thị (QHĐT) và phương pháp luận QHĐT nước ta vẫn bảo lưu những đặc điểm căn bản của hệ thống quy hoạch tổng thể có nguồn gốc từ thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp với một hệ thống QHĐT theo tầng bậc phức tạp, các sản phẩm quy hoạch khá cứng nhắc (quy hoạch vật thể) và khó đáp ứng được trước các yêu cầu đầu tư thay đổi linh hoạt của thị trường và tốc độ phát triển đô thị nhanh.

Trên thực tế hiện nay, vai trò của khối kinh tế tư nhân và đầu tư nước ngoài đang dần thay thế vai trò độc tôn của Nhà nước trong đầu tư phát triển đô thị (PTĐT) như trước đây, đặc biệt là trong các lĩnh vực nhà ở và BĐS, du lịch, dịch vụ, hạ tầng đô thị. Vai trò của Nhà nước đang chuyển từ chủ thể đầu tư phát triển chính sang vai trò dẫn dắt, tạo ra môi trường thể chế thuận lợi cho các chủ thể khác cùng tham gia phát triển đô thị.

Tuy nhiên, những biến chuyển đó lại được phản ánh rất chậm trong công tác QHĐT. Quy trình phức tạp và sản phẩm cứng nhắc của các đồ án quy hoạch đang tạo ra cản trở lớn cho các nhà đầu tư. Việc các định hướng phát triển được đặt ra trong các đồ án quy hoạch cấp trên (quy hoạch chung – QHC), quy hoạch phân khu (QHPK) thường ít khi phù hợp với các dự án do các chủ đầu tư đề xuất, cho thấy khả năng tiếp cận thị trường của đồ án QHĐT hiện nay bị hạn chế rất cơ bản. Từ đó dẫn đến thực trạng là, để đáp ứng và thu hút các dự án đầu tư, chính quyền địa phương thường xuyên phải tiến hành điều chỉnh cục bộ các quy hoạch cấp trên liên quan (QHC, QHPK) theo một quy trình phức tạp và mất nhiều thời gian, điều này làm ảnh hưởng lớn đến cơ hội đầu tư và chi phí chung của DN.

Trước đây, toàn bộ công tác lập QHĐT là thẩm quyền của các cơ quan Nhà nước và chính quyền đô thị. Ngày nay, chính quyền đô thị chỉ tiến hành lập các QHC và QHPK; các QHCT (1/500) được phân cấp cho các nhà đầu tư. Bên cạnh đó, một thực tế đang diễn ra hiện nay là các nhà đầu tư mong muốn được tham gia sâu hơn vào công tác lập các đồ án QHĐT, cụ thể là trong việc lập các đồ án cấp cao hơn như QHC và QHPK, thông qua các hình thức tài trợ kinh phí tổ chức, nghiên cứu lập đồ án… Điều này cho phép cập nhật sớm các nhu cầu của thị trường và nhà đầu tư ngay trong quá trình nghiên cứu định hướng của các QHĐT cấp vĩ mô, để hạn chế việc phải điều chỉnh cục bộ sau này. Tuy nhiên, khung pháp lý cho các hoạt động này còn chưa rõ ràng khiến cho việc thực hiện bị hạn chế. Thực tế này một lần nữa cho thấy vai trò đang ngày một rõ ràng hơn của khối tư nhân trong công tác lập QHĐT và đầu tư phát triển đô thị hiện nay.

Những biến chuyển lớn đó, đặt ra yêu cầu phải đổi mới hệ thống QHĐT và phương pháp luận quy hoạch hiện tại theo hướng gọn nhẹ và linh hoạt hơn về quy trình và sản phẩm để đáp ứng các yêu cầu của nhà đầu tư và thực tiễn phát triển; QHĐT phải chuyển đổi từ một công cụ phân bổ các nguồn lực theo kế hoạch sang công cụ kêu gọi, thu hút các nguồn lực đầu tư phát triển cho toàn bộ đô thị.

Mặt khác, trong xu thế cải cách hành chính mạnh mẽ và kiểm soát hiệu quả đầu tư công hiện nay, Luật Quy hoạch năm đã ra đời năm 2017 và đề ra các yêu cầu đổi mới căn bản cho công tác quy hoạch nói chung và QHĐT nói riêng, như: Đảm bảo tính liên tục, tinh gọn của hệ thống quy hoạch, trong đó QHĐT, quy hoạch nông thôn là một trong 5 loại hình thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia; Thay đổi phương pháp QHĐT tích hợp các quy hoạch ngành, lĩnh vực và quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội để đảm bảo quản lý, phát triển đồng bộ; Thống nhất quy định sử dụng đất trong lĩnh vực tài nguyên môi trường và sử dụng đất trong QHĐT. Ở cấp độ đô thị, sau khi Luật Quy hoạch có hiệu lực, các quy hoạch chuyên ngành và quy hoạch sản phẩm không còn tồn tại, QHĐT trở thành quy hoạch duy nhất dẫn hướng toàn bộ quá trình phát triển đô thị cho các thành phố, thị xã, thị trấn. Do vậy, một yêu cầu tất yếu đề ra là QHĐT phải được điều chỉnh nội dung để trở thành một quy hoạch mang tính tổng thể, tích hợp đa ngành để đủ khả năng định hướng toàn bộ các mặt phát triển của đô thị. Điều này đem lại vai trò và vị thế được khẳng định và nâng cao nhưng đồng thời cũng tạo ra sức ép phải đổi mới, nâng tầm về mặt nội dung và chất lượng của QHĐT.

Các vấn đề cụ thể cần đổi mới

Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý PTĐT là cả một quá trình với sự khởi đầu từ đổi mới tư duy nhận thức đến thay đổi về quy trình, phương pháp và thể chế thực hiện. Tuy nhiên, để tạo sự chuyển biến rõ nét, cần ưu tiên tập trung nghiên cứu đổi mới 11 nhóm vấn đề thực tiễn đang tạo ra các rào cản trong quy hoạch và quản lý phát triển đô thị hiện nay: 1) Quy trình và phương pháp quy hoạch đô thị; 2) Tính tích hợp trong quy hoạch đô thị; 3) Cơ sở dữ liệu đô thị trong quy hoạch-quản lý PTĐT; 4) Kiểm soát phân vùng phát triển; 5) Hệ thống chỉ tiêu quy hoạch; 6) Kiểm soát phát triển không gian cao tầng; 7) Quy hoạch và quản lý phát triển tại khu vực ven đô; 8) Bảo vệ môi trường và ứng phó với BĐKH trong quy hoạch đô thị; 9) Nguồn lực tài chính trong quy hoạch và PTĐT; 10) Điều chỉnh quy hoạch và 11) Công tác đào tạo ngành QHĐT.

Quy trình và phương pháp lập quy hoạch đô thị

Quy trình lập quy hoạch đô thị: Quy trình QHĐT theo tầng bậc 3 bước hiện nay, gồm: QHC, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết, được cho là còn phức tạp, gây tốn kém về thời gian và kinh phí lập để phủ kín quy hoạch. Việc điều chỉnh một quy hoạch cũng rất phức tạp do phải điều chỉnh đồng bộ toàn bộ các quy hoạch liên quan.

Bên cạnh đó, quy trình thực hiện một đồ án QHĐT cũng tồn tại nhiều vấn đề bất cập: Quy trình thực hiện để có được giấy phép đầu tư dự án còn quá dài. Từ lập QHC, QHPK, QHCT, thiết kế đô thị, lập dự án, thiết kế kỹ thuật, thiết kế thi công… nên làm mất cơ hội đầu tư. Cần nghiên cứu rút ngắn quy trình hoặc có hướng dẫn làm song song các bước. Quy trình lập và phê duyệt là rõ ràng và tạo cơ sở để đồ án quy hoạch đạt chất lượng tốt và tính khả thi cao, phù hợp với nhu cầu mục đích sử dụng của cộng đồng. Tuy nhiên việc thực hiện 2 lần lấy ý kiến cộng đồng (bước nhiệm vụ thiết kế và lập quy hoạch) là rườm rà. Nên rút gọn chỉ tổ chức lấy ý kiến cộng đồng ở bước lập quy hoạch nhằm rút ngắn thời gian thực hiện.

Bất cập trong việc xin ý kiến cộng đồng. Chưa rõ đối tượng xin ý kiến. Hình thức xin ý kiến. Nên giới hạn đối tượng xin ý kiến ở các loại QHĐT khác nhau. Thời gian xin ý kiến từ 30 – 45 ngày đối với QHC là dài. Chỉ nên lấy ý kiến đến mức độ QHPK. Việc lấy ý kiến cộng đồng ở giai đoạn lập nhiệm vụ quy hoạch còn kém hiệu quả, do ở giai đoạn này chưa có nội dung cụ thể để dân góp ý được. Đối với các dự án xây dựng mới hoàn toàn trên các khu đất chuyển đổi từ đất nông nghiệp chưa có hướng dẫn cụ thể lấy ý kiến cộng đồng là những đối tượng nào.

QHCT 1/500 không nhất thiết phải lập nhiệm vụ quy hoạch. Quy định các chỉ tiêu quá cứng trong nội dung lập nhiệm vụ quy hoạch làm bó cứng nội dung lập quy hoạch. Đối với quy hoạch thị trấn, đô thị loại V nên lập QHPK thay vì quy hoạch chung như hiện nay. Quy hoạch KCN không nhất thiết phải lập QHCT 1/500.

Trong Quy trình lập QHĐT, QHPK khó áp dụng vào quản lý xây dựng theo quy hoạch mà phải lập QHCT 1/500. Hơn nữa trong đồ án QHC cũng có phân khu nên không nhất thiết phải lập QHPK mà nên tích hợp luôn vào đồ án QHC, sau đó lập QHCT. Trong quy trình QHĐT còn thiếu nội dung về quy hoạch cây xanh và chiếu sáng cảnh quan đô thị.

Điều chỉnh nhiều lần (do đánh giá hiện trạng chưa tốt, các ý tưởng đưa ra thiếu tính thực tế, có nhiều thay đổi về kinh tế – xã hội….) mỗi lần điều chỉnh lại làm lại quy trình từ đầu dẫn đến mất nhiều thời gian và kinh phí. Nên nghiên cứu xây dựng quy trình điều chỉnh quy hoạch cho hiệu quả.

Về phương pháp lập quy hoạch: Phương pháp lập quy hoạch của Việt Nam còn nhiều khác biệt với phương pháp lập quy hoạch của các nước trong khu vực, chủ yếu tính toán quy mô theo sức chứa nên đã lạc hậu.

Tính tích hợp với các loại hình quy hoạch ngành khác còn hạn chế. Việc sử dụng kết quả của các quy hoạch ngành khác vào QHĐT còn hạn chế. Thiếu các công cụ trong việc đánh giá hiện trạng và dự báo phát triển. Thiếu tính chiến lược và toàn diện trong nghiên cứu.

Tình trạng thường xuyên tại các đô thị Việt Nam là các loại quy hoạch ngành được thực hiện song song, do đó việc cập nhật và lồng ghép trong các loại quy hoạch chưa được thống nhất. Ví dụ như Quy hoạch sử dụng đất được lập trên cơ sở Luật Đất đai, QHĐT được lập trên cơ sở Luật Quy hoạch đô thị và Luật Xây dựng, dẫn đến các định hướng chung của 2 loại quy hoạch này thường có mâu thuẫn (Ví dụ: QHĐT định hướng một tuyến đường, bố trí quỹ đất công cộng chẳng hạn… Quy hoạch sử dụng đất lại không định hướng là đất công cộng, hay xác định mục đích khác…).

Phương pháp lập quy hoạch mang nhiều cảm tính, làm theo chủ trương, chỉ đạo thiếu công cụ lập quy hoạch mang tính khoa học, logic. Việc lập quy hoạch chỉ đơn thuần về không gian, sử dụng đất chưa nghiên cứu những tác động đến đời sống xã hội, nhất là tầng lớp thu thập thấp. Vì vậy trong phương pháp lập quy hoạch cần có đánh giá tác động xã hội khi đồ án đi vào thực tiễn. Kinh tế đô thị chưa được nghiên cứu, tính toán trong đồ án QHĐT. Dự báo phát triển và cấu trúc đô thị là những nội dung quan trọng của đồ án. Hiện nay việc dự báo chưa tốt, cấu trúc đô thị chưa được nghiên cứu sâu. Cần có những hướng dẫn về kỹ năng, kiến thức về dự báo. Các đồ án QHĐT hiện nay được lập còn thiếu công tác điều tra xã hội học, nhất là đồ án QHC.

Việc quy định chặt số người trong khu vực (thành phố) nhưng chưa kiểm soát chặt được vấn đề này và trở thành bài toán khó khăn trong QHĐT. Hàng loạt các vấn đề liên quan đến dân số cần giải quyết như tắc đường, cải tạo chung cư cũ, quá tải hạ tầng xã hội… cần một phương pháp mới về lập quy hoạch mà không phụ thuộc quá nhiều vào sự biến động của dân số đô thị.

Vấn đề dự báo thường khác so với thực tế. Các dữ liệu, số liệu dùng trong nghiên cứu cần được tổng hợp, phân tích mang tính khoa học. Việc xác định nguồn lực còn hạn chế, thiếu luận cứ để xây dựng tài chính quy hoạch.

II: Hệ thống chỉ tiêu và cơ sở dữ liệu quy hoạch đô thị

Tính tích hợp trong QHĐT

Hệ thống quy hoạch (QH) ở Việt Nam trước năm 2017 gồm 3 nhóm:

Nhóm I: QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội, gồm: (i) QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội vùng, lãnh thổ; (ii) QH phát triển ngành, lĩnh vực; (iii) QH sản phẩm.

Nhóm II: QHXD, gồm: (i) QHXD vùng, (ii) QHXD các khu chức năng đặc thù, (iii) QHĐT, (iv) QHXD nông thôn.

Nhóm III: QH sử dụng đất đai, tài nguyên khoảng sản và quy hoạch bảo vệ môi trường.

Hệ thống QH quốc gia (QHQG) được quy đinh tại Điều 5 Luật QH 2017 gồm: 1. QH cấp quốc gia (gồm: QH tổng thể quốc gia; QH không gian biển quốc gia; QH sử dụng đất quốc gia; QH ngành quốc gia); 2. QH vùng; 3. QH tỉnh; 4. QHĐT, QH nông thôn. 5. QH đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

(1) Hệ thống QHQG trước năm 2017 còn mang tính phân lập, thiếu sự phối hợp hài hòa và sự lồng ghép khách quan giữa các loại QH, nên không phát huy được tính khá thi, hiệu quả và tác dụng.

(2) Hệ thống QHQG được thiết lập theo Luật QH 2017 là tiền đề để xây dựng cơ chế phối hợp giữa các loại QH, tạo điều kiện để đổi mới thể chế QHĐT dựa trên cơ chế phối hợp, lồng ghép với các loại QH lãnh thổ và ngành.

(3) Luật QH ra đời đã quy định hủy bỏ quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội và hệ thống các QH ngành cấp vùng và tỉnh, giữ lại và có điều chỉnh hệ thống QH ngành cấp quốc gia gồm 39 ngành. Đây là cơ hội để nghiên cứu đổi mới công tác lập QHĐT, trong đó việc tích hợp đa ngành sẽ bao gồm (1) QHĐT đảm nhận nhiệm vụ của QH tổng thể kinh tế – xã hội, QH sử dụng đất và các QH ngành cấp địa phương và (2) QHĐT cụ thể hóa QH ngành quốc gia theo quy trình đổi mới, đảm bảo đánh giá được tổng hợp nhu cầu của các ngành, xác định được yếu tố nổi trội và lĩnh vực ưu tiên, tạo được cơ chế tham gia đa ngành để cùng nhau xây dựng mục tiêu, tầm nhìn, ý tưởng chung cũng như cam kết thực hiện của các bên liên quan.

(4) Các vấn đề cần giải quyết: Xây dựng cơ sở khoa học đổi mới thể chế và nội dung phương pháp lập QHĐT trong hệ thống QHQG; Làm chính xác vị trí, vai trò, chức năng và phạm vi giới hạn của QHĐT trong hệ thống đô thị quốc gia; Đổi mới nội dung, phương pháp, quy trình, sản phẩm, thiết kế QHĐT thống nhất; Đổi mới thể chế QHĐT theo hướng thích hợp, liên ngành trong lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện, đánh giá và điều chỉnh quy hoạch.

Hệ thống chỉ tiêu QHĐT

Chỉ tiêu quy hoạch là các thông số kỹ thuật nhằm thể hiện các mục tiêu, chiến lược, định hướng quy hoạch nhằm phục vụ cho công tác quản lý phát triển đô thị. Hệ thống các chỉ tiêu QH đã được quy định tại các Luật, nghị định, thông tư, quy chuẩn, tiêu chuẩn và được xác định trong hồ sơ đồ án QH (thuyết minh, bản vẽ, quy định quản lý theo đồ án quy hoạch…) và các công cụ quản lý đô thị khác như (thiết kế đô thị, quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc…). Các chỉ tiêu quy hoạch hiện nay đã đáp ứng phần nào nhu cầu quản lý phát triển đô thị. Tuy nhiên vẫn còn những hạn chế, cụ thể như sau:

(1) Chưa thực sự thống nhất giữa các quy định mang tính pháp quy (Luật, nghị định, thông tư, quy chuẩn, tiêu chuẩn…) về các chỉ tiêu QH (đặc biệt là các chỉ tiêu về sử dụng đất giữa các hệ thống luật khác nhau như: Luật Xây dựng, Luật QHĐT với Luật Đất đai…).

(2) Chức năng sử dụng đất đô thị không phải cố định mà luôn thay đổi để đảm bảo đạt được lợi ích kinh tế – xã hội cao nhất, bên cạnh đó chức năng sử dụng đất cũng không còn mang tính đơn nhất và có sự giao thoa các chức năng, tạo ra khái niệm đất hỗn hợp nhằm đạt được hiệu quả cao nhất về sử dụng mà không gây ra các tác động xấu trong bản thân việc tích hợp các chức năng sử dụng đất trong một lô, thửa cũng như cho cả khu vực. Tuy nhiên hiện nay khái niệm về đất hỗn hợp còn chưa rõ ràng và còn tạo ra nhiều kẽ hở trong công tác quản lý phát triển đô thị, dẫn đến các hậu quả về môi trường cũng như các vấn đề đô thị khác (ùn tắc, an toàn đô thị, quá tải hạ tầng…), trong khi đó lại vẫn có sự cứng nhắc trong công tác quản lý đô thị, không tạo ra sự linh hoạt trong việc chuyển đổi mục đích, chức năng sử dụng đất. Đồng thời việc quy định cứng các chỉ tiêu quy hoạch sẽ không tạo điều kiện cho sự phát triển đô thị.

(3) Chưa thống nhất về các chỉ tiêu sử dụng đất cho các mục đích quản lý khác nhau: giữa quản lý lập QH và quản lý phát triển đô thị, giữa QHĐT và phân loại đô thị… Chưa thực sự thống nhất về hệ thống chỉ tiêu QH tại các vùng miền, địa phương (khái niệm, số lượng, giá trị và phương pháp quản lý). Một số khái niệm chưa có định nghĩa rõ ràng dẫn đến việc cách hiểu chưa thống nhất giữa các ngành, địa phương (đất xây dựng đô thị, đất đơn vị ở, đất khu ở, đất ở, đất cây xanh và đất cây xanh sử dụng công cộng…). Một số khái niệm mặc dù chỉ có phạm vi áp dụng hạn chế theo cấp độ QH, tuy nhiên chưa có quy định cụ thể về phạm vi áp dụng nên dẫn đến việc tham chiếu, áp dụng sai: như khái niệm về đất đơn vị ở trung bình toàn đô thị… Bên cạnh đó là sự liên quan mật thiết giữa các chỉ tiêu sử dụng đất với mục đích sử dụng đất (ở, thương mại, dịch vụ, văn phòng… hay hỗn hợp nhiều mục đích sử dụng đất) cũng như cách thức quản lý không gian của khu đất (hệ số sử dụng đất, mật độ xây dựng, tầng cao – chiều cao xây dựng…) dẫn đến quy định không hoàn chỉnh sẽ tạo khe hở trong công tác quản lý hoặc dẫn đến những yêu cầu chồng chéo, mâu thuẫn.

(4) Thiếu các chỉ tiêu về ngưỡng phát triển (đô thị, phân vùng, dự án…), các chỉ tiêu nhằm xác định ranh giới phát triển, khu vực hạn chế, khu vực kiểm soát và ngưỡng chịu tải… Thiếu chỉ tiêu QH cho một số đối tượng như: khu vực phát triển cao tầng, siêu cao tầng, khu vực tái thiết, khu vực đô thị cũ, khu vực nông thôn đô thị hóa và các khu vực đặc biệt khác …). Thiếu các chỉ tiêu về công trình hạ tầng xã hội có tính phúc lợi công cộng (đảm bảo tiếp cận an toàn, dễ dàng về các mặt: giao thông, khả năng chi trả…), công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị (sử dụng chung kết cấu hạ tầng, xã hội hóa…). Đang có sự lẫn lộn giữa công trình hạ tầng xã hội và công trình hạ tầng xã hội có tính phúc lợi công cộng cũng như việc không tính đến sự phân bổ hợp lý theo không gian dẫn đến tình trạng tổng chỉ tiêu thừa nhưng vẫn không đáp ứng được nhu cầu của các tầng lớp dân cư đô thị.

Cơ sở dữ liệu QHĐT

Thiếu dữ liệu cơ bản phục vụ công tác nghiên cứu lập QH và quản lý phát triển đô thị là một vấn đề lớn và ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng các đồ án QH hiện nay. Hiện nay, tại Việt Nam không có hệ thống cơ sở dữ liệu chuyên ngành thống nhất phục vụ cho công tác QHĐT và QLPTĐT mà phân tán trong hệ thống dữ liệu của các Bộ, Ngành, cơ quan địa phương. Các dữ liệu không những thiếu, không đồng bộ mà ít được cập nhật.

(1) Dữ liệu QLPTĐT bao gồm các nhóm: bản đồ, kinh tế – xã hội, dân số – lao động, sử dụng đất, hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, môi trường, QLPTĐT. Một số vấn đề tồn tại bao gồm:

Loại hình dữ liệu: cần phải bổ sung các loại hình dữ liệu về bản đồ chuyên đề, dữ liệu biến đổi khí hậu, cảnh báo thiên tai. Đối với các dữ liệu sử dụng đất dân số, hạ tầng kỹ thuật cần phải bổ sung các thông tin chuyên sâu và chi tiết: sự biến thiên của dân số, giao thông công cộng đô thị, lưu lượng và mật độ xe trên các tuyến đường, lưu lượng từng loại rác thải,…

Chất lượng dữ liệu: trong các văn bản có quy định, tuy nhiên việc ứng dụng trong thực tế còn thiếu, không đủ tính cập nhật (do sử dụng các dữ liệu cũ), đặc biệt là nội dung các dữ liệu còn sơ sài như dữ liệu về lao động, nhà ở…

Theo Thông tư số 12/2016/TT-BXD quy định về phần bản vẽ trong hồ sơ QHĐT, hầu hết bản vẽ của các bộ môn và nội dung bản vẽ đều quy định đo vẽ trên bản đồ nền địa hình theo tỷ lệ thích hợp. Như vậy bản đồ nền địa hình đóng vai trò quan trọng trong việc thể hiện nội dung thông tin của các đồ án QHĐT.

Để đảm bảo tính đầy đủ của dữ liệu, qua qua khảo sát và phân tích, dữ liệu QH cần phải có đủ 72 lớp thông tin chính phân chia theo các nhóm và đã được liệt kê trong bảng thuyết minh tổng hợp.

(2) Việc áp dụng công nghệ GIS đã được số nước áp dụng như Mỹ, Trung Quốc, Hàn Quốc… Các quốc gia này đã phát triển chính sách đầu tư và xây dựng cơ sở hạ tầng GIS quốc gia. Việc hoàn thiện GIS quốc gia đã được chú trọng đầu tiên nên đã đưa lại nền tảng cơ bản cho các ứng dụng chuyên ngành. Các ứng dụng nâng cao tiếp tục được phát triển dựa trên dữ liệu không gian đã được xây dựng đối với đô thị là hệ thống hỗ trợ quyết định như PSS-hệ thống hỗ trợ quy hoạch, DSS-hỗ trợ mô phỏng một vấn đề cụ thể nhằm trợ giúp quy hoạch, SDSS-hỗ trợ các nhà ra quyết định lựa chọn, với sự tham gia của các bên liên quan.

Tại Việt Nam, việc áp dụng công nghệ được thí điểm khá sớm nhưng đến nay vẫn ở mức thấp so với thế giới, hạ tầng dữ liệu không gian quốc gia vẫn chưa được hoàn thiện. Việc phát triển ứng dụng GIS hiện nay còn đơn lẻ chưa có sự đồng bộ trong các ngành nói chung và ngành Xây dựng nói riêng, do vậy hiệu quả của ứng dụng mới giới hạn ở các lĩnh vực lưu trữ, in ấn, các tư liệu bản đồ bằng công nghệ GIS. Trong lĩnh vực quản lý, điều hành, trợ giúp quyết định hầu như mới dừng ở mức thử nghiệm. Các quy định ứng dụng công nghệ GIS đến nay vẫn chưa có một văn bản cụ thể nào được ban hành trong ngành QH. Bên cạnh đó còn có một số khó khăn trong việc ứng dụng GIS tại Việt Nam được đúc kết từ những kinh nghiệm ứng dụng GIS đã và đang triển khai, các vấn đề phương tiện máy móc, phần mềm… được nêu dưới đây:

– Máy móc: nhiều cơ quan, đơn vị chưa phát huy được hiệu quả hạ tầng các thiết bị đúng mức. Nhiều nơi tuy đầu tư mua sắm trang thiết bị nhưng việc ứng dụng CNTT trong chuyên môn nghiệp vụ rất hạn chế.

– Phần mềm: công nghệ phần mềm chủ yếu tự phát, nhiều nơi vẫn còn sử dụng phần mềm không có bản quyền.

– Dữ liệu: chưa có khung chuẩn về cơ sở địa lý do vậy xây dựng dữ liệu tại các đơn vị có ứng dụng GIS không đồng nhất. CSDL nền dùng chung chưa thống nhất giữa các cơ quan, đơn vị… Các sản phẩm dữ liệu được xây dựng từ các đề tài, dự án mới chỉ ứng dụng ở mức độ phục vụ chuyên môn nghiệp vụ.

– Con người: một số nơi đã đào tạo được một lực lượng cán bộ chuyên môn có trình độ nghiệp vụ tương đối chắc chắn, đảm bảo là nhân tố nòng cốt cho việc tiếp quản, vận hành và phát triển các dự án GIS. Tuy nhiên số lượng những đơn vị này chưa nhiều.

– Cơ chế: đây là một trong những nguyên nhân lớn cho việc ứng dụng GIS còn nhiều hạn chế. Do chưa ban hành quy định ứng dụng công nghệ GIS trong ngành QH nên một số dự án mặc dù đã xây dựng phần mềm GIS với mục tiêu xây dựng cơ sở dữ liệu GIS và vận hành hệ thống, tuy nhiên sau khi phần mềm được chuyển giao cho đơn vị chỉ vận hành được thời gian ngắn và bị bỏ dở hay không hoạt động thường xuyên.

III: Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thị

Công tác điều chỉnh quy hoạch

Công tác điều chỉnh quy hoạch (QH) đang diễn ra thường xuyên, ở mọi cấp đồ án QHĐT, với các quy mô và mức độ khác nhau. Nội dung điều chỉnh có thể là những thay đổi lớn về quy mô, chức năng, chỉ tiêu quy hoạch…, làm biến đổi các định hướng lớn và biến đổi cấu trúc của đô thị; nội dung điều chỉnh cũng có thể là những chi tiết rất nhỏ và ít ảnh hưởng. Việc điều chỉnh QH do nhiều nguyên nhân khác nhau, dẫn đến các hệ quả từ lãng phí thời gian và tài chính, làm mất các cơ hội đầu tư phát triển đô thị cũng như khiến đô thị phát triển thiếu đồng bộ và thiếu kiểm soát. Cần thiết nghiên cứu công tác lập và điều chỉnh quy hoạch nhằm giảm thiểu việc phải điều chỉnh quy hoạch cũng như thực hiện các điều chỉnh quy hoạch cần thiết đảm bảo đô thị phát triển có kiểm soát.

Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thị

Mục đích kiểm soát phân vùng là cơ sở để định hướng và chia nhỏ các khu vực kiểm soát phù hợp với quy mô quản lý và điều kiện phát triển từng khu vực, nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong cấu trúc toàn đô thị.

(1) QHPK được quy định trong Luật QHĐT 2009 và Luật Xây dựng 2014 theo hướng chuyển đổi đồ án QHCT tỷ lệ 1/2000 trước đây thành sản phẩm đồ án quy hoạch phân khu với tỷ lệ bản đồ 1/2000-1/5000. Tuy nhiên trong thực tế triển khai từ năm 2012 các đồ án QHPK mới bắt đầu được nghiên cứu lập và phê duyệt tại các đô thị.

Đối với các đô thị lớn như Hà Nội và TP.HCM, các đồ án QHPK được quy định cụ thể về chức năng sử dụng đất từng lô đất QH (Luật QHĐT 2009) trên nền tảng hiện trạng và dự án đã có, thiết kế tương đối cụ thể hệ thống hạ tầng cấp khu vực. Kết quả đạt được cho thấy quy định về sử dụng đất không đảm bảo tính hệ thống, được điều chỉnh cục bộ khi có nhu cầu đầu tư mới phát sinh, do đó hệ thống hạ tầng xã hội, không gian cảnh quan, công viên vườn hoa rất thiếu do khống chế quy mô dân số thấp trong QHC so với thực tế phát triển, công trình cao tầng phát triển khá tùy tiện trong đô thị. Đối với TP.HCM, thực hiện chuyển đổi các QHC quận huyện trước đây thành các QHPK tỷ lệ 1/5000 (chỉ bao gồm QH sử dụng đất và giao thông theo ô quy hoạch lưới đường trung bình 400 – 600 m) để giảm thủ tục triển khai lập QH, kết quả khi QH thực hiện theo QHCT của các dự án cụ thể, sẽ hạn chế các QHPK được duyệt, hạn chế rất nhiều tác đụng điều tiết quản lý phát triển đô thị. Phát sinh những vấn đề hạ tầng kỹ thuật đô thị trong giai đoạn vừa qua như ách tắc giao thông, ngập lụt, ô nhiễm môi trường do không có hướng xử lý từ hệ thống hạ tầng khung.

Đối với các đô thị tỉnh lỵ, thuộc tỉnh, QHPK đã xác định chức năng, theo phân vùng cấu trúc đô thị, theo mô hình đơn vị ở… với quy mô lập QH khác nhau, đưa ra các quy định khá cụ thể về tầng cao, về mật độ xây dựng. Do áp dụng cùng hệ thống chỉ tiêu và phương pháp phân vùng (thực chất là quy định chỉ tiêu sử dụng đất cho từng lô đất QH). Thực tế sau QHPK được phê duyệt, các dự án triển khai do các nhà đầu tư thực hiện có những cách thức và nhu cầu đầu tư khác nhau cũng đã làm thay đổi các định hướng của QHPK.

(2) Quy định về an toàn, vệ sinh môi trường và phòng chống thiên tai đã được quy định. Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung khu vực nào không là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu chuẩn. Các khu vực cần bổ sung hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn là:

– Các khu vực không phù hợp cho đô thị hóa.

– Các khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai.

– Các khu vực phải bảo tồn nông nghiệp.

(3) Quy định về phân vùng trong hệ thống QHĐT hiện nay được triển khai qua 3 cấp đồ án QHC, QHPK và QHCT và mỗi một loại đồ án có hệ thống các quy định quản lý theo đồ án QH được phê duyệt. Các nội dung về phân vùng kiểm soát cũng được triển khai theo hệ thống đó từ tổng thể cho tới chi tiết, từ toàn đô thị tới từng lô đất phát triển trong đô thị. Theo quy định của hệ thống pháp luật QHĐT, quy chuẩn, tiêu chuẩn các quy định về phân vùng được cụ thể hóa trong các lô QH, phụ thuộc cấu trúc QH giao thông đô thị, bình quân diện tích các ô quy hoạch từ 50 – 100ha đối với đồ án QHC, 5 – 15ha đối với QHPK và 1 – 5ha đối với QHCT 1/500.

(4) Cơ chế kiểm soát phân vùng thực chất là dựa trên các quy định về sử dụng đất theo các lô QH, chỉ có quy định trong đồ án QHCT 1/500 là sát với thực tế triển khai dự án đầu tư phát triển hoặc các hoạt động xây dựng tư nhân khác (loại đất sử dụng, chỉ tiêu diện tích…). Do đó mục tiêu đảm bảo các dự án phát triển tuân thủ các dự báo phát triển của đô thị trong đồ án QHC là rất khó khăn, do quy trình quy hoạch qua 3 bước nêu trên, tạo ra những khó khăn trong công tác giám sát thực hiện, kéo dài thời gian, hệ thống chỉ tiêu tầng bậc, qua nhiều bước trung gian, phương pháp triển khai lập QH và quản lý khác nhau.

Đối với một số các đồ án hiện nay có áp dụng phần nào công cụ phân vùng trong đồ án QHC, nhưng khi triển khai cụ thể hóa thành QHPK, hoặc QHCT không tuân thủ ranh giới phân vùng trong QHC và các nội dung quản lý sử dụng đất theo phân vùng đã được xác định.

(5) Một vấn đề khác nữa là ranh giới lập đồ án QHPK thường khác biệt so với quy định “phân vùng” trong đồ án QHC (một phần do nhu cầu thực tế quản lý). Điều này càng làm cho công tác quản lý giám sát tuân thủ QHC lại thêm một bước trung gian nữa, và dễ dẫn tới những sai lệch so với định hướng của phân vùng QHC.

Thực tiễn quản lý theo các chỉ tiêu QH dẫn tới thực tế chưa đáp ứng yêu cầu quản lý phát triển tại các khu vực có giá trị cảnh quan, yếu tố bảo tồn văn hóa… Do các đồ án QH, quy định quản lý, quy chế quản lý đô thị mới chỉ dựa trên hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn để xác định yêu cầu kiểm soát phát triển. Đây mới chỉ là điều kiện cần và chỉ áp dụng đối với những khu vực phát triển mới hoàn toàn và không có yêu cầu quản lý riêng như đã đề cập ở trên. Vì các quy định quy chuẩn, tiêu chuẩn chỉ áp dụng phù hợp đối với những khu vực có điều kiện chung đồng nhất, như khu đô thị mới, phát triển tại vùng đất trống, đất nông nghiệp, đồng bằng… không có yếu tố thiên tai, vùng không có dân cư truyền thống, trung tâm đô thị lịch sử… Điều này dẫn tới thực tế mâu thuẫn, một là các khu vực cần bảo tồn sẽ được xây dựng như một khu vực mới và không có sự khác biệt, hai là khu vực đó sẽ không thể thực hiện công tác kiểm soát phát triển (nếu hoạt động đô thị ở đó diễn ra sôi động).

Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung khu vực nào không là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu chuẩn.

(6) Các yếu tố thiên tai chưa được lồng ghép trong quy trình QH và phân vùng, hạn chế những giải pháp QH sử dụng đất thích ứng thiên tai, biến đổi khí hậu. Các khu vực cần bổ sung quy định trong phân vùng là:

– Các khu vực không phù hợp cho đô thị hóa.

– Các khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai.

– Các khu vực phải bảo tồn nông nghiệp.

– Các khu vực giàu môi trường tự nhiên, nguồn nước, kiểm soát xói lở.

Kiểm soát phát triển không gian cao tầng

Công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay đang tồn tại nhiều bất cập. Ở các đô thị trẻ, ngưỡng giới hạn tầng cao tối đa trong QHC thành phố có phần khó hiểu đối với người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn. Thậm chí có nhiều ý kiến cho rằng những giới hạn còn thiếu lý luận này đang phần nào cản trở những phát triển cần thiết của đô thị. Ở các thành phố lớn như Hà Nội, TP.HCM, nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Trong khi đó, tại hầu hết các thành phố, những khu phố lịch sử hay khu vực có di tích danh thắng cần bảo tồn đang thiếu vắng những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới – cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên – đô thị. Chính bởi thiếu công cụ phù hợp, các nhà quản lý đã vô tình để cho những công trình mới tự do chen vai thích cánh mọc lên một cách không phù hợp, khiến chúng phá vỡ cấu trúc cảnh quan, làm lu mờ tính nhân văn của đô thị.

Hiện nay phương pháp QH và quản lý xây dựng ở nước ta còn dựa nhiều vào cảm tính, thiếu cơ sở lý luận. Điều này đang phần nào khiến lung lay niềm tin của người dân về sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị, nhất là trong thời kỳ đô thị hóa mạnh mẽ hiện nay. Đây chính là lúc cần có những hướng dẫn cụ thể đối với nguyên tắc quản lý của cả Trung ương và địa phương, không chỉ về kiểm soát chiều cao mà toàn diện khối tích xây dựng công trình, thông qua sử dụng hiệu quả công cụ QH và thiết kế đô thị, nhằm đạt được sự cân bằng, mỹ quan, bảo tồn, và bền vững trong phát triển đô thị.

Thiếu lý luận về giới hạn tầng cao tối đa trong QHC thành phố, giới hạn tầng cao có phần khó hiểu cho các chủ thể liên quan (người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn); nhiều dự án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Hiện nay, thực tế cho thấy hiện tượng “bùng nổ” xây dựng các tổ hợp cao tầng hỗn hợp tại khu vực trung tâm nội đô lịch sử các đô thị. Tuy vậy, đây là loại hình công trình quy mô lớn có mức độ tập trung người sử dụng cao (đặc biệt là tại các giờ cao điểm), là một trong những nguyên nhân gia tăng áp lực lên hệ thống hạ tầng giao thông đô thị. Hệ thống văn bản pháp luật, quy chuẩn – tiêu chuẩn còn chưa đề cập rõ các vấn đề trên. Do vậy cần có thêm các nghiên cứu tính toán quy định rõ các chỉ tiêu – tiêu chí với loại hình công trình cao tầng này.

Bên cạnh đó, do bộ môn thiết kế đô thị ở nhiều nơi còn chưa được áp dụng đúng đắn, nên chưa phát huy được tác dụng đích thực của nó. Thiếu vắng những công cụ khống chế cần thiết đối với các công trình xây mới – cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên – đô thị.

Tóm lại, công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay chưa thực sự tạo ra sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị.

                                                                                            (Nguồn : Tổng hội Xây dựng Việt Nam)