BÀN VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ Ở XÃ HỘI TẠI VIỆT NAM

1. Chính sách nhà ở xã hội Việt Nam

Nhà ở là nhu cầu cơ bản của con người, thế nhưng không phải ai cũng có thể tìm được nhà ở trên thị trường nếu không đủ khả năng chi trả. Vì vậy một số nước có chính sách nhà ở phi thị trường (non market – housing), nước ta gọi là nhà ở xã hội (NƠXH), để giúp đỡ những người này có được nơi ở phù hợp, đồng thời tạo điều kiện cho thị trường cung ứng đủ “nhà ở phổ cập” (affordable housing), còn gọi là “nhà ở thích hợp” (adequate housing) có giá phù hợp khả năng chi trả của tầng lớp thu nhập trung bình chiếm đa số dân.

Chính sách nhà ở quốc gia nước ta, bao gồm cả chính sách nhà ở xã hội, được công bố trong Luật Nhà ở năm 2005, được thay thế bằng Luật Nhà ở mới năm 2014.

Định nghĩa NƠXH trong Luật 2005 và Luật 2014 khác nhau khá xa: trong Luật 2005, NƠXH chỉ là “nhà thu nhập thấp” (low-income housing), còn trong Luật 2014 thì lại là “nhà được trợ cấp” (sub-sidized housing), bao gồm nhà thu nhập thấp, nhà công nhân công nghiệp, nhà hợp tác xã (co-op housing), “nhà khẩn cấp” (emergency housing) cho vùng thiên tai hay cho người trả nhà công vụ, nhà “phi lợi nhuận” (non-profit housing) cho người có công, “nhà công” (public housing) làm ký túc xá sinh viên, và nhà tái định cư. Vì vậy đối tượng chính sách trong Luật Nhà ở 2014 nhiều loại hơn, về quyền lợi thì ngoài thuê, thuê mua còn có thể mua NƠXH.

2. Đôi điều nhận xét

Chính sách NƠXH là một phần trong các chính sách xã hội mà Nhà nước ta rất coi trọng như chính sách giảm nghèo, chính sách bảo hiểm xã hội, bảo hiểm ý tế, chăm sóc người có công… Tuy vậy chính sách NƠXH lại được xây dựng theo lối mò mẫm thiếu cơ sở lý luận và phương châm chỉ đạo rõ ràng, cũng thiếu tổng kết, rút kinh nghiệm một cách bài bản để “vừa làm vừa học”. Vậy đâu là nguyên nhân của các hạn chế, yếu kém của chính sách hiện hành?

2.1 Đối tượng thụ hưởng chính sách không rõ ràng

Luật NƠ 2014 liệt kê 10 loại đối tượng thụ hưởng chính sách và các điều kiện phải đáp ứng để được thụ hưởng. Thế nhưng việc thực thi chính sách bao giờ cũng đòi hỏi phải có nguồn lực, kể cả nguồn lực Nhà nước. Nước ta vừa mới bước qua ngưỡng nước nghèo trở thành nước thu nhập trung bình thấp, ngân sách luôn thiếu hụt, cho nên dù có ý định rất tốt đẹp thì vẫn phải xuất phát từ thực tế đất nước. Với quốc lực hiện tại chúng ta chỉ có thể giúp đỡ những người nghèo nhất trong số những người nghèo mà thôi. Thế nhưng ai là người nghèo đô thị?

Chính sách nói tới đối tượng là người thu nhập thấp. Vậy làm thế nào để xác định mức độ thu nhập? Nếu không xác định được rõ ràng thì chính sách hoặc là chỉ trên giấy hoặc rất dễ bị lạm dụng. Nên nhớ nước ta ngoài nền kinh tế chính thức có đăng ký, có thể thống kê để quản lý thì còn có nền kinh tế phi chính thức với quy mô khá lớn, tạo ra nhiều việc làm. Đấy là chưa kể kinh tế phi pháp. Người “thu nhập thấp” rất có thể tìm thu nhập trong cả kinh tế chính thức và phi chính thức, vì vậy mà thu nhập thực tế của một số có thể không thấp mà thuộc loại trung bình. Vì vậy mới đây đã phải bỏ quy định về giấy chứng nhận thu nhập!

2.2 Giúp đỡ thông qua bên cung có thể không đến được đúng đối tượng cần giúp đỡ: Kinh nghiệm Trung Quốc

Kinh nghiệm quốc tế về nhà ở xã hội rất phong phú và đã được giới thiệu nhiều ở nước ta, tuy vậy kinh nghiệm của Trung Quốc lại ít được đề cập. Nhận thấy chính sách NƠXH của Trung Quốc triển khai sớm hơn Việt Nam và kinh nghiệm của họ có thể bổ ích cho nước ta vì hai nước có nhiều nét tương đồng về chính trị và kinh tế, nên sau đây xin giới thiệu kinh nghiệm phát triển loại “nhà ở kinh tế thích dụng” của nước láng giềng.

Năm 1998, nhằm kích thích thị trường tiêu dùng nội địa để ứng phó với sự sụt giảm thị trường xuất khẩu do khủng hoảng tiền tệ châu Á và tạo thêm nhiều việc làm, chính phủ TQ ban hành Văn kiện số 23 quyết định đình chỉ chế độ phân phối nhà ở theo lối bao cấp và xây dựng hệ thống cung ứng nhà ở mới, bao gồm: i) Nhà ở thương mại để bán và cho thuê cho các hộ thu nhập cao; ii) Nhà ở kinh tế thích dụng được chính quyền trợ cấp để bán cho các hộ thu nhập trung bình và thấp; iii) Nhà ở cho thuê giá rẻ cho hộ thu nhập thấp nhất. TQ không cho người mua nhà vay ưu đãi.

Tương tự NƠXH nước ta, nhà ở kinh tế thích dụng thuộc loại nhà chính sách nhằm giải quyết chỗ ở cho các tầng lớp thu nhập trung bình và thấp, do chính quyền thống nhất lên kế hoạch đầu tư, các công ty BĐS đầu tư phát triển để bán, đất được cấp theo quyết định hành chính hoặc qua đấu thầu nhưng đều được miễn tiền sử dụng đất, dự án được giảm một nửa tất cả các loại thuế và phí, nhà bán theo giá chỉ đạo, suất lợi nhuận không được quá 3%. Nhờ được hưởng ưu đãi nên giá nhà kinh tế thích dụng chỉ bằng 50~70% giá nhà thương mại tại cùng địa phương.

Với chính sách này trong 5 năm 1998-2003, cả nước xây được 477 triệu m² nhà kinh tế thích dụng, giải quyết chỗ ở cho 6 triệu hộ. Ước tính năm 2004, Nhà nước trợ cấp qua ưu đãi không dưới 1000 Nhân dân tệ (khoảng 3,5 triệu đồng VN) cho mỗi m². Xem ra chính sách đã thành công tốt đẹp, thế nhưng vấn đề không đơn giản như vậy. Trước tiên, nhà kinh tế thích dụng trở thành mục tiêu nhòm ngó của các quan chức, nên tại khu đô thị mới Thiên Thông Uyển của Bắc Kinh căn hộ loại này rộng tới 180m², dưới nhà đỗ toàn xe con hạng sang, còn trên thị trường chợ đen thì để mua một căn hộ phải chi thêm khoảng 10~20 vạn tệ (khoảng 350~700 triệu đồng VN). Tiếp theo đó là vấn đề xếp hàng khốn khổ để mua.

Dù đã được xây dựng nhiều và nhanh nhưng qua nhiều năm vẫn chỉ mới đáp ứng được khoảng 10% nhu cầu, do đó nảy sinh hiện tượng xếp hàng để mua. Nếu  theo cơ chế thị trường, khi cầu vượt quá cung nhiều thì giá cả tăng lên để điều tiết quan hệ cung cầu, nhưng nhà ở kinh tế thích dụng lại là hàng hóa phi thị trường, vì vậy cơ chế điều tiết chỉ còn là xếp hàng, ai đến trước mua trước, rất “công bằng”. Những người lớn tuổi nước ta đã biết thế nào là nỗi khổ xếp hàng để mua nhu cầu yếu phẩm theo tem phiếu. Theo tường thuật thì nỗi khổ xếp hàng mua nhà kinh tế thích dụng bên TQ còn khổ gấp trăm lần, đến nỗi phải dựng lều ngủ nhiều đêm để đợi đến lượt. Đó là vì chênh lệch giá nhà kinh tế thích dụng và nhà thương mại rất lớn, tối thiểu cũng khoảng 20 vạn tệ (khoảng 700 triệu đồng VN), cho nên việc xếp hàng có giá trị rất cao. Thế nhưng nạn xếp hàng cũng chưa phải là vấn đề lớn nhất, vì từ đó còn nẩy sinh một loạt tệ nạn khác, như chuyên nghiệp xếp hàng thuê để kiếm sống, nẩy sinh xã hội đen chuyên việc chen ngang, và đặc biệt là tình trạng tham nhũng nhận hối lộ của quan chức. Cũng có người đề xuất phương pháp rút thăm nhưng qua thí điểm cũng gặp rất nhiều vướng mắc.

Rốt cuộc một câu hỏi được đặt ra: nhà kinh tế thích dụng có đến đúng đối tượng mục tiêu hay không? Theo kết quả điều tra thì đa số người dân cho rằng hộ thu nhập thấp không với tới nhà ở kinh tế thích dụng, mà chỉ có hệ thu nhập trung bình đủ khả năng mua. Vậy nẩy sinh câu hỏi khác: Có nên ưu đãi cho hộ thu nhập trung bình mua hay không? Câu trả lời là không công bằng vì trong số tiền ưu đãi đó cũng có phần đóng góp của người nghèo hơn.

Tham khảo kinh nghiệm Trung Quốc và một số nước khác cũng như ý kiến của các học giả quốc tế, tôi thấy chính sách NƠXH nước ta nên được đổi mới cơ bản, nhưng trước mắt cần có giai đoạn quá độ. Với quan điểm như vậy tôi xin đưa ra một số kiến nghị dưới đây.

3. Đề xuất nguyên tắc xây dựng và định hướng chủ yếu của chính sách NƠXH Việt Nam

3.1. Định hướng của chính sách nhà ở xã hội Việt Nam

Nước ta đang công nghiệp hóa và đô thị hóa nhanh, vì vậy địa bàn chủ yếu của chính sách NƠXH phải là đô thị và các khu công nghiệp. Đối tượng thụ hưởng chính sách cũng nên tập trung vào những người thiếu nơi ở nhất, tức là công nhân ngoại tỉnh đến kiếm việc làm và người nghèo, người thu nhập thấp trong đô thị, mà trước hết là công chức và sĩ  quan quân đội cấp thấp. Đối với các đối tượng khác thì kết hợp giải quyết theo chính sách riêng, chẳng hạn nhà ở người nghèo và chương trình xây dựng nông thôn mới, nhà ở người có công, nhà trọ sinh viên thì đưa vào chính sách phát triển giáo dục…

Xuất phát từ những điều nói trên, đề nghị định hướng tổng quát của chính sách nhà ở nước ta nên là:

1. Nhà ở thương mại cho những người nhiều tiền mua hoặc thuê;
2. Nhà ở phổ cập cho các hộ thu nhập trên trung bình mua hoặc thuê;
3. Hộ thu nhập thấp và thu nhập trung bình thấp được vay ưu đãi để mua hoặc thuê mua nhà ở phổ cập;
4. Nhà ở cho thuê giá rẻ cho công nhân, người nghèo và người thu nhập thấp.

3.2. Nhà ở phổ cập

Nhà ở phổ cập là nhà ở phù hợp với sức mua của phần lớn các hộ dân trong xã hội, tức là hộ thu nhập trung bình mà lâu nay chưa được chính quyền quan tâm. Ở nước ta gọi là nhà giá rẻ, nhà bình dân… Theo kinh nghiệm quốc tế, nhà ở thuộc loại phổ cập khi hộ gia đình không phải dành ra quá 30% tổng thu nhập hàng tháng để chi cho việc ở (để thuê hoặc dành tiền để mua nhà). Chính sách nhà ở nhiều nước khuyến khích phát triển loại nhà ở này.

Năm 2013, tổng sản phẩm trong nước (GDP) bình quân đầu người nước ta là 40 triệu đồng, tổng thu nhập quốc dân đầu người bằng 96% số trên tức là 38,4 triệu đồng/người. Mỗi hộ gia đình thường có 4 người, vậy tổng thu nhập bình quân năm 2013 là vào khoảng 150 triệu. Đó cũng là tổng thu nhập năm của hộ thuộc tầng lớp thu nhập trung bình. Khi thuê ở nhà phổ cập, họ chỉ có thể trả khoảng 4 triệu đồng/ tháng.

Quốc tế thường dùng “tỷ số giá nhà trên thu nhập” PTIR (price-to-income ration) để đánh giá khả năng mua nhà phổ cập (housing affordability) của từng quốc gia hay từng thành phố tại mỗi thời điểm:

                            Giá nhà ở phổ cập

           PTIR= ———————————–

                  Thu nhập bình quân năm của hộ dân

Với hộ có thu nhập năm là 150 triệu đồng thì suy ra giá nhà phổ cập năm 2013 là 150 PTIR (triệu đồng). Thu nhập bình quân đầu người tại các nước đang phát triển tương đối thấp nên thị trường thường chấp nhận PTIR ≥ 10 để nhà đầu tư có thể thu lợi nhuận, vậy giá nhà phổ cập ở Việt Nam là trong khoảng 1,5 tỷ. Nếu giá bán mỗi m² là 20 triệu đồng thì diện tích nhà phổ cập vào khoảng 75m². Đây cũng là diện tích của phần lớn nhà kinh tế thích dụng bên Trung Quốc hiện nay. Hiển nhiên diện tích nói trên chỉ là bình quân, người tích lũy được ít hơn thì mua nhà có diện tích nhỏ hơn.

CHÚ Ý: Cách tính trên chỉ là để tham khảo, vì thực ra cần dựa vào dữ liệu của từng đô thị thì mới sát đúng hơn, như thu nhập bình quân đầu người của TP. Hồ Chí Minh và Hà Nội chẳng hạn cao hơn hẳn bình quân cả nước.

Nhằm khuyến khích thị trường cung ứng loại nhà phổ cập, Nhà nước có thể hỗ trợ một phần lãi suất vay ngân hàng, chẳng hạn 2%. Đây cũng không phải là khoản cho không, vì nếu phân khúc thị trường này phát triển lên thì Nhà nước thu được nhiều thuế.

Nhà phổ cập như nói trên là nhà phổ cập thương mại (quốc tế gọi là market affordable hous-ing) phù hợp sức mua của tầng lớp trung bình bậc trung và bậc cao, là đối tượng đầu tư phát triển phù hợp với triết lý kinh doanh của các nhà kinh doanh coi trọng tính ổn định, ít rủi ro trong kinh doanh và thu được lợi nhuận vừa phải. Trong thực tế, hiện nay các “chung cư mini” có giá vừa phải và bán rất chạy chính là nhà ở phổ cập thương mại.

Phát triển nhà ở phổ cập thương mại cho thuê là đối tượng đầu tư chủ yếu của Quỹ Tín thác bất động sản REIT (Real Estate Investment Trust), là doanh nghiệp cổ phần gom những nguồn vốn không lớn của những người muốn đưa vốn vào thị trường bất động sản để được hưởng lãi suất cao hơn lãi suất tiền gửi ngân hàng. Quỹ này xuất hiện năm 1960 tại Hoa Kỳ, năm 2000 mới tới châu Á (Nhật), nay đã lan truyền đến nhiều nước ASEAN như Philippines, Singapore, Malaysia, Thái lan. Quỹ được Nhà nước miễn thuế thu nhập doanh nghiệp nhằm huy động thêm vốn rót vào phân khúc thị trường bất động sản cho thuê. Ở nước ta tuy Luật Nhà ở 2005 đã đề cập tới Quỹ này, gọi là Quỹ đầu tư BĐS, nhưng đến 2012 mới quy định cụ thể trong Nghị định số 58/2012, rồi bổ sung bằng Nghị định số 60/2015, thế nhưng lại không quy định chính sách ưu đãi như các nước nên cho đến nay vẫn chưa có quỹ nào trong nước.

Đối với người thu nhập trung bình thấp và người thu nhập thấp thì nhà thương mại phổ cập nói trên ngoài tầm với của họ, vì vậy trong giai đoạn quá độ họ cần được chính sách NƠXH giúp đỡ nâng cao khả năng chi trả, đồng thời tạo điều kiện để giảm giá nhà thì họ mới có thể mua hoặc thuê mua. Loại nhà phổ cập được Chính phủ sử dụng bộ công cụ (toolk-it) đặc biệt để giúp đỡ như vậy chỉ có quyền sở hữu hạn chế, cho nên gọi là nhà phổ cập phi thương mại (non-market affordable housing). Bộ công cụ đó bao gồm từ quy hoạch, đất đai, tín dụng đến cách tổ chức như HTX, quan hệ đối tác công tư… Về mặt xây dựng thì nhà ở thương mại hay phi thương mại không khác gì nhau.

Nhà ở phổ cập phi thương mại chính là loại nhà ở xã hội của nước ta hay nhà kinh tế thích dụng của Trung Quốc. Vậy có sợ lại xẩy ra tình trạng xếp hàng và tham nhũng như bên nước láng giềng không? Chắc là vẫn có, nhưng tôi nghĩ có thể hạn chế bằng cách từng đợt phân chỉ tiêu cho các đoàn thể quần chúng lựa chọn đối tượng cần được giúp đỡ theo tiêu chí quy định. Thông qua chế độ ưu đãi mà Nhà nước nắm được cả bên cầu và bên cung, nhờ đó mà điều tiết quan hệ cung cầu đạt tới cân bằng, dù việc điều tiết đó cũng không đơn giản. Vì vậy nhà ở phổ cập phi thương mại chỉ nên phát triển mạnh trong giai đoạn quá độ khi phân khúc nhà ở phổ cập trên thị trường còn non yếu, rồi dần dần sẽ thu hẹp lại và xóa bỏ khi thị trường đã cung ứng dồi dào loại nhà thương mại này. Đến lúc đó chính sách NƠXH đặt trọng tâm vào tạo điều kiện cho bên cầu nâng cao khả năng chi trả để họ mua hoặc thuê mua hay thuê nhà ở thương mại phổ cập theo giá trị thị trường.

Thực ra thời gian qua trên thị trường người thu nhập thấp và trung bình thấp vẫn ít nhiều có cơ hội mua lại hoặc thuê nhà ở của các hộ giàu dọn vào ở các căn hộ đắt tiền. Tình hình đó được các chuyên gia gọi là “hiệu ứng nhỏ giọt” (trickle effect).

3.3. Nhà ở cho công nhân công nghiệp, người nghèo và người thu nhập thấp trong đô thị thuê với giá rẻ

Trong quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa, nhiều người rời bỏ ngôi nhà của mình ở nông thôn, để kiếm việc làm tại khu công nghiệp và đô thị. Ở đây họ trở thành những người không có nhà. Thị trường không chính thức bèn tự phát đáp ứng nhu cầu này bằng cách xây dựng những chỗ trọ rẻ tiền trên đất tư nhân. Những chỗ trọ như thế quá tạm bợ, chật chội, thiếu vệ sinh nhưng bù lại, cho thuê với giá phù hợp với thu nhập của người thuê.

Hiện nay số dân đô thị nước ta khoảng 30 triệu người, tăng trưởng sinh học khoảng 1% tức thêm 30 vạn người mỗi năm. Thế nhưng hiện nay tổng số dân đô thị mỗi năm tăng thêm 1 triệu người, tức là ngoài tăng trưởng sinh học còn có tăng trưởng “cơ giới” qua luồng di cư nông thôn ra các đô thị lớn và các khu công nghiệp với khoảng 70 vạn người. Trên thực tế thì số người đó còn đông hơn nhiều con số thống kê chính thức và dồn lại qua nhiều năm nên hiện nay đã trở thành con số thiên văn.

Tôi nghĩ nhà ở công nhân cũng nên do thị trường phát triển theo chính sách tạo điều kiện của chính quyền (về đất đai, hạ tầng, thuế) và bên sử dụng lao động cần trợ cấp một phần tiền thuê nhà. Tuy vậy, do bên cầu số lượng lớn nên chính quyền không thể chỉ quan tâm đến việc phát triển nhà ở phổ cập để bán hay cho thuê, mà còn cần có cách tiếp cận đổi mới hơn bằng cách chính quyền giúp đỡ tư nhân nâng cấp chất lượng các chỗ trọ tồi tàn thành nhà ở phổ cập cho thuê giá rẻ thông qua các công cụ như vốn tín dụng ưu đãi.

3.4 Quy hoạch phát triển nhà ở phổ cập theo đường phố

Nhà ở phổ cập xây trên đường phố đáp ứng được nhu cầu ở của người thu nhập thấp và thu nhập trung bình. Các tầng dưới của loại nhà này dành cho các hoạt động thương mại và dịch vụ, kể cả cho thuê làm văn phòng, nên được bán hoặc cho thuê với giá thị trường, qua đó nhà đầu tư thu được lợi nhuận khá để bù cho lợi nhuận ít hơn khi bán hoặc cho thuê các nhà ở phổ cập tại các tầng trên. Cả nhà ở cho công nhân thuê cũng nên quy hoạch như vậy (kinh nghiệm Bình Dương).

Dù chấp nhận đầu tư phát triển nhà phổ cập phi thương mại thì động cơ của nhà đầu tư vẫn là kiếm lợi nhuận. Vì vậy khi thực hiện Điều 56 Luật Nhà ở năm 2014 về cấp đất để xây dựng NƠXH. Chính quyền nên yêu cầu phải quy hoạch khu đất theo dạng đường phố ô bàn cờ để xây nhà ở phổ cập cả hai loại thương mại và phi thương mại. Với quy hoạch sử dụng đất hỗn hợp như vậy, dự án đầu tư nhà phổ cập hoàn toàn có thể thu được lợi nhuận mong muốn.

Kết luận

Chính sách NƠXH là một bộ phận của chính sách nhà ở quốc gia, vì vậy khuôn khổ pháp lý của nó không những phải phục vụ hiệu quả cho chính sách NƠXH mà còn phải tương thích với khuôn khổ chính sách nhà ở nói chung. Bài viết này cố gắng vận dụng cách tiếp cận toàn diện và tham khảo kinh nghiệm quốc tế để rà soát khuôn khổ pháp lý hiện hành và mạnh dạn đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện nó.

Phạm Sỹ Liêm

ĐT&PT SỐ 61/2016

Tài liệu tham khảo

1. Vũ Đình Ánh. Nhà ở xã hội: Tiền và Chính sách. Diễn đàn doanh nghiệp. Ngày 9/3/2014

Tuổi trẻ online. Xây nhà ở xã hội – trọng tâm chính sách của nhiều quốc gia. NGà 2/3/2015

2. Từ Điền Khánh, Lý Tích. Phòng địa sản cung cầu dữ bảo chướng (kém tên tiếng Anh: The Housing Supply and De,and in China). Cơ giới công nghiệp xuất bản xã. Bắc Kinh. 2013.
3. Alex Morton. Making housing affordable. A new vision for hous-ing policy. 2010. www.policyexchange. Org.uk
4. Niên giám Thống kê. 2013
5. (Deborah Curran & Tim Wake. Creating Market and Non-market Af fordable Housing. A Smart Growth Toolkit for BC Municipalities. Smart Growth BC. March 2008).